[中图分类号]F08：G40-054 [文献标识码]A [文章编号]1002-0209(2011)05-0010-07 教育经费的充足(Adequacy)、公平(Equity)和效率(Efficiency)直接受教育财政制度的影响，也是评价教育财政制度的主要依据(Benson，1995)。本文在描述中国教育财政制度基本特征的基础上，从充足、公平和效率三个方面对其运行结果进行分析和评价。 一、中国教育财政制度的基本特征 (一)教育经费筹措以政府为主但非义务教育居民负担较重 中国教育经费筹措制度是以政府为主的多渠道筹资制度。2008年，在总计14501亿元的教育经费中，财政性教育经费占72%，非财政性经费占28%。财政性教育经费主要来自一般税收(预算内教育经费)，指定用于教育的教育费附加收入只占5%，企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费合计不到1%①。非政府教育经费主要来自学生交纳的学杂费和择校费，民办学校举办者投入和社会捐赠资金很少，合计只有173亿元。 从义务教育到高等教育，随着教育层级的提高，政府负担教育经费的比例依次减少。2008年，普通小学、初中、高中和高等学校财政性教育经费的比例依次是93%、89%、60%和48%。如果考虑到学前教育政府负担很少，则可以说非义务教育政府负担的比例较低，居民负担较重。在民办学校，无论是义务教育还是非义务教育学校，经费主要来自学生交费，政府极少负担。由于经济发展水平和财力的不同，各省、自治区和直辖市在非义务教育经费的筹措中有较大差异。2008年，北京普通高中和高校财政性经费比例分别为75%和59%，江西分别只有56%和31%。 相对于其他国家，中国政府负担的教育经费比例相对较低。2007年，OECD国家公共教育经费占总教育经费的比例平均为83%，各级教育政府平均负担的比例是：学前教育80%，中小学(包括高中)90%，高等教育69%②。 (二)政府间教育经费分担以区县为主重心偏下 中国有五级政府，在教育经费分担责任的划分上，没有很明确的规定，基本沿用谁办学谁负担的传统。 义务教育经费的政府责任，在2001年以前，农村主要由县和乡镇承担，城市主要以区为主；2001年后提出以县为主；2006年修订后的《义务教育法》提出省级政府统筹。虽然在农村税费改革后，特别是2006年实行农村义务教育经费保障新机制后，中央和省级政府大大增加了义务教育经费的负担，但总体上还是区、县政府负担为主。高中阶段教育经费的政府责任，长期由区县政府负担。2006年实行中等职业学校学生资助制度后，资助资金主要由中央和省级政府负担。但资助资金是对学生的补助，相对高中阶段的办学经费是很少的一部分，没有改变区县为主的局面。高等教育经费的政府责任，以省级政府为主，中央、地市级政府负担为辅。1998年中央高校下放之前，中央政府负担的比例高一些，此后中央政府负担下降。2008年，普通高校教育财政性经费中，中央政府负担的中央高校占35%，省和市级政府负担的地方高校占65%。 根据各级财政决算资料估算，2006年中央、省本级、地市本级和区县及以下教育支出的比例分别约为10%、17%、17%和56%。如果将区县和乡镇、街道作为低层政府，地市和省级政府作为中层政府，中央作为高层政府，我国政府教育经费的负担是以低层政府为主。2007年，OECD国家高层和中层政府负担的公共教育经费中小学平均占73%，高等教育平均占98%，以中高层政府负担为主③。与其他国家相比，中国低层政府负担教育经费的比例偏高，中高层政府负担偏低。 (三)公共教育经费分配制度由政府主导民主化有待提高 公共教育经费的分配涉及三个层面：各级政府预算中，教育经费比例的决定；上级政府对下级政府转移支付教育经费的分配；本级政府对学校经费的分配。 各级政府预算中教育经费的确定，按《预算法》的要求和国际惯例，是人大或议会决定的。在国外，预算资金的分配是代表各个利益集团的议员的公开博弈过程，政府教育经费的决定是这个博弈过程的结果。但在中国，《预算法》没有得到很好执行，也缺乏各种利益相关者公开博弈的平台，政府教育经费实际上是党政首长决定的。 上级政府对下级政府转移支付教育经费的分配，基本上由财政部门的官员决定，规则和过程很不透明，只有政府内部的少数人清楚，公众甚至连分配的资金总额、有什么样的项目、各个地区获得了多少资金的信息都无法得到。 本级政府向学校分配资金，由财政和教育部门共同决定，不同的层级和地区，这两个部门的决定权有所差异。政府向学校分配资金主要是通过对学校的基本经费拨款和项目经费拨款进行的。经过逐渐的改革，基本经费拨款的规则和过程逐渐趋于透明，但项目经费拨款比重还很大，分配还很不规范，存在相当大的随意性。与转移支付资金的分配一样，公众也难以获得各个学校分配到政府教育经费的信息。 (四)学生资助制度逐渐完善政府责任有待加强 2006年农村义务教育经费保障新机制改革和2008年城市义务教育免学杂费，基本建立了以“两免一补”(免学杂费，免费提供教科书，对贫困学生提供生活补助)为主要内容的义务教育贫困学生资助制度。2007年《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》和2010年财政部、教育部《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》的实施，标志着高等学校学生资助制度基本成形和高中阶段学生资助制度的建立。
