探究一个国家治理者群体的激励机制就是探究这个国家公共权力如何有效作用的机制。无疑，对于中国这样一个处于疾速转轨状态的新兴现代国家来讲，如何保证国家公权真正发挥公共效用，乃是国家得到善治的决定性条件。实证研究表明①，当代中国的国家治理由于受到两种相互冲突的激励机制——正式制度激励与非正式制度激励的交错作用，公权公用的治理状态并没有得到有效保证。如何将非正式制度的激励效用降低到正式制度激励效能之下，或者说如何将正式制度激励的效用提升到非正式制度激励的效用之上，就成为中国建构起实现善治的激励机制的首要问题。 一、两种激励机制与正式制度激励机制效用的衰变 中国推行市场经济已为时不短。实行市场经济，将掌握国家公权的治理者复杂的行为动机呈现在人们的面前。在计划经济时代，握有公共权力的人们天经地义地被认为是具有利他主义美德的人，其实，就掌握公权的国家治理者个体而言，其行为逻辑从来不可能如此简单。当市场经济开始推行，掌握公权的国家治理者行为上的复杂动力就开始呈现出来，一些公权执掌者也有自己的盘算。当市场经济向纵深推进的时候，公权执掌者面对权力巨大无比的利益产出时，其积极行为或公权公用的激励动力就更是复杂而微妙地呈现在人们面前。 恰在此时，中国国家治理过程中两种不同功用的激励机制便鲜明地显示出来了。激励是所有在组织中行为的人们都需要的推动其积极行动的劝说、诱导、推进或促使等做法，核心是满足行动者的需要，以及由种种需要的满足所产生的行为动力。激励机制应当以人为中心建构，而不能将人降低到动物的水平对待。激励所满足的人的需要，按照层级可划分为生理需要、安全需要、爱的需要、自尊需要和自我实现的需要。需要的满足可以是顺序的，也可以是逆序的，更可以是无序的。而需要的满足可以是多重的，也可以是单一的。需要的满足主要着眼于需要者的优势需要。满足人的需要并以此激励人们积极行动的过程乃是一个长期持续的过程②。它取决于激励的长期性、规则性和认受性特点，激励的制度化机制建构是其发挥预期效用的基础。正式制度化激励主要依靠法制规则、行政规章和组织程序。但由于制度的设计往往是基于一般情形坐实的，因此，尽管制度化的激励效用是最大的，但在因应组织或社会情境变迁的灵活性上总略显滞后。因此，非制度化的激励机制由此构成制度化激励机制的有机补充。非制度化的激励机制体现出短期性、潜规则和体制外的特点。非正式制度化激励主要依靠人的道德感和社会习惯、传统与习俗。一般来讲，制度化激励机制对法治化社会所有运作中的组织及其治理者发挥主导效用，而非制度化的激励机制对变迁社会的所有组织及其治理者起着推动作用。前者是由制度供给的相对充分性保障着的，后者则是由制度供给明显不足而注定了的。 当代中国处于从计划经济向市场经济的艰难转变过程中，因此，市场经济需要的制度化建构还处于一个全面铺开的状态。计划经济的思维、制度与举措尚未退出国家权力与社会运行空间。于是，对治理者的制度化激励便相应处于一个制度短缺的尴尬情形。正是在这样的处境中，非制度化的激励机制成为治理者用权的强有力指挥棒。建立于计划经济时代的制度化激励机制与形成于市场经济时代的新型制度激励方式相较而言，后者的制度化中的成分及非制度化的激励要素对治理者的激励效用，已经远远大于前者及计划经济时代的道德化的激励效用。计划经济时代的制度化激励机制是一种将人提升为半神半人的激励对象来对待的机制。物质激励既不成为满足五种需要的手段，也不成为人们满足自身需要的方式。人们内心对物欲的要求虽被压抑，但未曾泯灭。因此，即使在计划经济时代，几乎完全精神化的激励机制也无法发挥设计者的预期效用。当计划经济时代以满足人的道德荣誉心为主的激励机制遭遇市场经济时代以满足人的物质欲求为主的激励机制时，前者的激励效用呈现出明显的衰变趋势。尤其是物化激励成为判断人是不是能够自我实现的重要标志时，虚化的精神激励机制就更是失去了满足人需要的动力作用。 计划经济时代的激励方式所依赖的诸多内外部条件处在瓦解状态：曾经支持那个时代制度化激励最强有力的意识形态因素往往难于自我确证；而“为人民服务”作为支撑治理者面对权力生发的公共意识，因为对象的模糊化而日益变成缺乏实际意义支持的口号；治理者的官位升迁与物质回馈也已经不足以号召他们全心全意地兑现职务目标；与制度化激励机制相伴随的贪腐惩戒机制由于存在着较大的制度缝隙，也构成不了激励的兜底死限。面对这样的变化，一些政府部门反应不够敏锐，对旧的意识形态明显迷恋，对激励所依赖的陈旧理念拒绝放弃，对适应时代变迁需要的激励体制建构不足，对激励治理者工作的动力不甚了了，对兜底原则的重新设计不知究竟。于是，由意识形态、法制规章和行政权力维护的旧有制度化激励体制显然无法更好地发挥它应有的效用。在制度化激励机制效用递减的前提条件下，非制度化的激励机制便在制度化激励手段供给不足的情况下迅速生长起来。 二、非正式制度激励效用的递增定势 所谓非制度化激励，指的是无法以法制、政党原则、行政规章、组织规程和习俗惯例的形式正式发挥作用的激励方式。在计划经济时代形成的正式制度激励机制中，党政一体的制度安排足以保证政党组织原则与法制规章一起构成相互补充的激励体制。至于计划经济时代对治理者公权公用激励的习俗惯例式的制度性激励，则来自于人们认定的治理者理所当然为人民服务的日常观念。当市场经济兴起之后，无论是正式制度还是习俗惯例，都无法有效整合其激励作用。正式的制度化激励在法治化建设中处于文本建设远远超前实际行使的状态，行政规章与行政组织的权能不相匹配，治理者的物化行为逻辑不被承诺，组织建制明显不够健全且组织行为设计重叠交错，必然导致正式制度激励与现实需要的激励机制不相吻合的体制性错位。就习俗惯例所支撑的非正式制度激励而言，人们在市场经济向纵深推进的变迁时代，对治理者已经不再怀抱一种理所当然的、公权公用的信任。相反，人们普遍同意治理者本身也跟所有人一样，也是心怀个人目标和利益诉求的经济人、理性人。于是，正式制度与非正式制度的既有激励机制，便必然处于愈来愈难以发挥曾经发挥过效用的窘迫境况之中③。
