教育活动的制度化水平是中国教育近代化程度的重要指标之一，而学制作为教育制度化的“国家意志”，既是保证教育事业有序发展的外部强制性力量，同时也是该项教育事业社会认可度的重要表征。“大凡人们想积极推进某种教育事业，必设法在学制中为其谋求些许地位。”[1]20世纪30年代的社会教育制度建设就体现了这种追求。 实际上，制度的设计，既以人类历史的经验为依据，也以某种美好的理想为目标。教育制度的选择和改革，可以说是中国近代以来一个跨世纪的问题，至今依然触动国人敏感的心灵。 一、社会教育制度建设 近代中国后发外生的现代化发展道路，使得思想先行、制度强制和政治推动、知识精英，以及学术团体有限参与成为中国教育现代化的“合理选择”，社会教育发展亦不例外。况且，近代社会教育还被赋予了“改造新教育（即学校教育）”的使命。与发达国家相比，中国这种社会教育制度化又带有明显的“本土性”。也就是说，中国近代社会教育从制度建设之初起，便是在新旧“域外观念”以及本土传统的纠葛中进行的。 政府官员的关注，社会教育界呼吁和践行，“同声相应”，社会教育制度建设徐徐开幕。国民党元老、热心社会教育事业的政府派代表人物——纽永建，在国民会议和国民党“四大”上，提交了“迭请大会建立民众教育成为一种正式之教育系统，俾与大中小普通专门等学校的教育系统并立”的提案，但大会以“时间仓促”为由，对该提案“存而未论”。这看似排斥社会教育的托词，实际上反映了国民党政权内部对社会教育制度建设的模糊态度。社会教育专家陈礼江“曲高和寡”的经历也验证了这一点。“犹忆在第一次全国教育会议时，作者讲演普及教育，曾大胆提出普及教育须民众教育与义务教育分途并进，普及教育于全体国民。……当时并未受听众如何注意。”[2]缺失“法理性”的社会教育，“实足为其本身之致命伤”，社会上称之为“浪费之事业”，“养老之机关”，各方诋毁之声盈耳。[3]现实使纽氏和同道深悟，“惟欲期伟大之发展，端在有法定之权义，同时须建立其教育系统，推行方有实力，是殆吾社会教育社开始应办之一大事。”[4] 有着“全国社教之总枢纽”之称的中国社会教育社，以“研究社会教育学术，促进社会教育事业”为宗旨，该社鼎盛时有个人社员1600余人，团体社员36人，几乎汇集了全国的社教专家和中央、省市的主要社教行政官员。这样的社团宗旨和社员构成，一方面使该社在“社会教育学制化”的制度设计方面具有极大的责任感和权威性。社会教育的制度建设一直是历届年会的重要议题，制度设计得到最大发展空间。另一方面，社内意见的分歧无形中也会被无限放大，在各自追随者的支持下，各派意见“互不妥协”，为日后社会教育制度建设难以“制成全国一致的有力方案”埋下了伏笔。由此，以中国社会教育社为基地，“拥有较大制度设计表述权”的中国近代知识精英，在不同域外观念的关照下，开始从不同角度进行“社会教育在学制中的合法地位”的制度建设。 1932年8月，中国社会教育社第一届年会在杭州召开。会上，以社会教育司第三科科长钟灵秀为首，向大会提交了《促进社会教育列入现行学制系统之进行程序案》提案。提案审查委员会认为此案为“目前最切要而急得解决的问题之一”，并据此通过了“特别重要”的“特别类”决议案，即《征集关于学制系统上社会教育地位之方案，整理研究以备政府采行案》。因兹事体大，为慎重起见，又作了如下修正。一，由理事会函请全国各重要社教机关、团体、知名学者或有经验人士征求具体方案。二，方案形式。大概分为：(1)将社会教育加入现行学制系统；(2)于学校教育系统外另立一独立之社会教育系统（将学校与社会系统并列，参照苏俄现行学制系统图）；(3)其他。三，在三个月内，由本社理事会和会同成立的社会教育系统草案整理委员会，整理征得各案，召开联席大会，审查决定最后采用之草案后，呈请教育部采择施行。[5] 会后，按照会议规定，由陈礼江任召集人，成立了由舒新城、俞庆棠、纽永建、高践四、梁漱溟、孟宪承等7人组成的学制系统整理委员会，经过数次磋商，拟定了公开征求的三个原则，即“（甲）于现行学制系统之内，加入社会教育系统，彼此联络；（乙）于现行学制系统之外，另定社会教育系统，彼此并列；（丙）另创中国教育系统，包括社会教育与学校教育。”[6]这三项原则，框定了“社会教育在学制系统中的合法地位”大讨论的范围和方向，并形成了相应的联络派、并列派和改造派三种主张。 联络派的主要代表人物有傅葆琛、许公鉴等，他们主张以现行学制系统为主，将社会教育系统镶嵌进去，借以整理社会教育事业，谋求与学校教育取得正式联络。傅葆琛认为，唯有民众教育能救学校教育中组织、课程、时间和费用的四大弊端，主张将民众教育嵌入现行学制系统之中。[7]许公鉴以“自成系统、联合办理和因旧创新”为原则，拟定了《中国社会教育系统图》。他认为，社会教育和学校教育是“合而不并，分而不离”的关系，“学校教育自有严密的进程与限度，至大学研究院而终止；社会教育具有广遍性与永继性，终身受之而无穷”，应在学制中“平分天下”，并编制了《民众学校教育和正式学校教育比较图》，两者共同构建了整个学制系统。[8]尽管两人主张不尽相同，但都是本着“补助正式学校教育之不逮”来定位社会教育的。 并列派主要代表陈礼江认为，中国社会教育不应居于附属地位，“需自筑壁垒，另成机构”，主张在现行教育系统外另设一个社会教育系统。陈礼江主张社会教育系统由纵的组织和横的事业构成，前者分为民众学校、县立民众教育馆和省立民众教育馆三级，形成了由狭到广、由低到高、层层递进的社会教育行政体系；图书馆、体育场、戏剧音乐院（团）和博物馆则构成了后者，后者由上下联系的前者来加以实施。[9]
