[中图分类号]D091 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2011)04-0082-06 权力的存在是不可或缺的，但其必须受到限制。如何限制权力一直是政治学的中心议题之一。权力制约思想的起源要追溯到古希腊。经过漫长的探索，权力制约尤其是分权制衡思想开始在西方政治领域内盛行，后来演变发展为立体分权理论。虽然说，分权制衡思想一是西方权力制约理论的核心组成部分，但以社会制约权力的思想同样不容忽视，其为权力制约问题提供了新理路，实现了权力制约的范式转换。 一、从亚里士多德到西塞罗：分权制衡思想的起源 权力制约思想萌芽于亚里士多德的政治学说。他在《政治学》一书中首次把国家权力划分为议事部分、行政部分和审判(司法)部分，议事部分行使国家的最高法定权力，诸如宣战、缔结条约、制定法律等，行政长官可由大小不一的选区推选，或抽签决定，能担任任期较长或较短的职务，要向议事机构负责。这很可能是政治学说史上对权力的最早划分。另外，亚里士多德还有许多权力制约思想，例如，“限制职官的任期为六个月，使同等的人们能够有多番担任职官的机会，可以说是一个公道而有益的措施”①。他主张在混合政体中实行民主，给所有公民轮番执政的机会，即便这种政体存在贤愚不分，破坏政体的可能，但从权力制约角度来讲，这是历史的进步。再如，他提出：“大泽水多则不朽，小池水少则易朽；大多数群众也比少数人大为不易腐败”②。亚里士多德还提出以法治权的观点。他强调：“法律是最优良的统治者”③，一切政体都应该订立法律，使权力使用者不能假借公职谋求私利。虽然亚里士多德的政体三要素说只是分权制衡思想的萌芽，与启蒙时代以来思想家们设计的立法、司法和行政三权分立并不是一一对应关系，但他开创了西方权力制约思想的先河，其历史地位毋庸置疑。 继亚里士多德之后，将毕生精力致力于研究希腊衰败、罗马兴盛原因的古罗马哲学家波利比阿，认识到了罗马混合政体中权力的制约和平衡，这不同于雅典那种贤愚不分和所有人都可以参加选举的政治制度，罗马之所以强大，是因为在其政体中执政官、元老院和人民大会三种权力相互制约，各种因素“得到精确调整并处于恰好平衡的状态”④。执政官是君主政体的因素，代表着权威和力量，掌握军政大权和民事权，召集人民大会和元老院，担任行政首脑，提出建议，提名驻外使节，执行通过的法律；元老院是贵族政治的因素，代表智慧，主要管理国家财政、外交和占领区事务，审查和批准法案以及专管谋反等重大案件的审讯等诸多事务；人民大会是民主的因素，象征着平等和自由，掌握许多重要权力，如立法权、缔约权、决定战争与和平的权力等。波利比阿首次发现了这种混合政体中的权力制约与平衡关系。例如，执政官提出一项法案，决定通过与否的权力在人民大会，但又要受到元老院的审查和批准；元老院虽掌握国家财政权和外交权，但人民大会可利用立法权通过法律对其加以限制，而元老院可以通过一些财政政策(如决定税收)、诉讼裁判等途径对人民大会进行约束。尽管执政官权力很大，但对执政官的任命却是由元老院掌控的，而元老院的权力又要受到人民大会的立法限制，等等。在外患存在的时候，外部的压力让其团结起来共同抵御外敌；而在外患消弭之后，三者之中有任何一方想独自尊大和僭越，都会受到另外二者的抵抗，从而消除了一方独大的可能性，形成一种微妙的平衡；同时，对内还能够防治腐败。因此，对于这种权力结构，波利比阿评价道：“其总的结果就是一个足以战胜一切困难和危机联合，就是一个无出其右的政权”⑤。 不过，罗马共和国末期的政治家西塞罗则认为，在君主制之下，臣民很少有机会参与国家公共事务并施加正义的权力；而在贵族制之下，大众则被完全排斥在公共事务和政权以外；可在民主制之下，由于不允许有任何等级之别，这种平等之中其实就包含着不平等，更不用说，大众能否公正而节制地使用权力本身也值得怀疑。所以，君主制、贵族制和民主制都存在缺陷。由此，西塞罗提出兼有三种政体优点的共和政体，在共和政体中，长官有足够的权威，杰出公民的意见有足够的影响，人民有足够的自由，体现了权力、义务和职能的平衡。在具体的机构设置方面有元老院、平民大会、执政官、法官、监察官和护民官等，元老院是立法机构，一切命令均有法律效力，平民大会选举的保民官有权主持元老院会议；执政官是最高行政首脑，依法行使统治权，要依法行事，任期结束，由监察官检查其任期内有无违法行为；这样在政体中就出现了立法、行政、司法和监察权力之间的严格制约关系，所有的统治者都必须依据法律进行管理。西塞罗的权力制衡思想和波利比阿相比，又是历史的一大进步，“波利比阿只是靠执政官、元老院、人民大会三个权力机构之间的相互制约；而西塞罗的权力制约不是单靠各权力机构的相互制约，它还依靠法律的力量，用法律的形式明确各权力机构、各政治力量的职权，具有规范性和强制性”⑥。 二、从洛克到联邦党人：分权制衡思想的成长 英国经验论哲学家、古典自然法学派主要代表人物约翰·洛克是继亚里士多德、波利比阿等人之后又一位为权力制约思想做出贡献的人物。洛克通过批判“君权神授论”指出，国家是人们之间订立契约的产物，作为“公共裁判者”的国家权力来自人们本身是永恒不变的真理。他同时强调，国家权力并非是无限的，如果统治者违背了契约的宗旨，损害了人民的利益，那么人民有权另立统治者。洛克的“不可转让的人的自然权力”理论而后被广泛传播，在东西方均产生了深远影响。 洛克在《政府论》一书中提出了立法权、行政权和联盟权三权分立的观点，立法权是制定和颁布法律的权力，行政权是执行各种法律法规的权力，联盟权是处理战争与和平、联合或联盟以及在国外开展的一切事务的权力。每种权力都有一个特殊的机构来掌权，但不能有一个机构掌管国家的所有权力。洛克认为，这三种权力不是均等的，“立法权，不论属于一个人或较多的人，不论经常或定期存在，是每一个国家中的最高权力”⑦。与立法权的至上地位相比，行政权和联盟权则处于辅助和从属地位，并要接受立法权的监督和制约。在强调三种权力分立时，洛克特别强调立法权和行政权的分立。他认为：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”⑧三种权力相互分立，但也相互制约，他对立法权和行政权都作出了种种限制。对立法机关的限制如：议会只是代表人民的利益去制定法律，是最高权力机关，但不能有执行法律的权力，议会的权力是人民委托的权力，议会不得将这种权力转让给他人，当议会不能代表人民的利益时，人民有权收回它。而行政权也要受到限制，比如，政府必须按照立法机关订立的法律行事，不能超越法律的范围，不得滥用国家权力，不得损害人民利益，否则，人民有权通过暴力推翻政府统治，组建新政府。洛克强调权力的制约，立法权制约行政权，立法权受人民的制约。但是，在他的理论中，行政权并没有和立法权相抗衡，立法权和行政权之间并不是相互牵制和均势的关系，⑨所以，有研究者指出，洛克的三权分立学说实际上只是立法权和行政权的“两权分立”。
