制度研究曾经是学界研究的热点，其研究领域涉及经济学、政治学、社会学和心理学等学科体系。相关研究最早可以追溯到19世纪，甚至在新古典主义理论占据统治地位的时代，制度主义者也有不小的影响，可以说在行为主义革命之前，整个政治学的研究方法主要是制度主义的。制度研究的兴衰大致可以分为两个阶段：20世纪中期之前是早期的制度研究阶段；20世纪70年代组织概念被引入制度研究领域，由此拉开了新制度主义研究的序幕。1984年美国学者在《美国政治学评论》上发表《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文拉开了新制度主义政治学的研究序幕①。产权理论、交易成本理论以及制度变迁理论形成了新制度主义研究谱系。新制度主义的复兴并非制度分析的一种简单回归，而是制度分析的现代转型，新制度主义是在批判行为主义的基础上形成的。新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。本文主要关注政治学中的新制度主义，从制度研究的角度出发，可以把整个政治学的发展概括为旧制度主义、行为主义和新制度主义。美国学者彼特斯(B.Gruy Peters)把这些分支概括为：规范制度主义(Normative Institutionalism)、理性选择制度主义(Rational Choice Theory and Institutional Theory)、历史制度主义(Historical Institutionalism)、经验制度主义(Empirical Institutionalism)、社会学制度主义(Sociological Institutionalism)、利益代表制度主义(Institution of Interestrepresentation)和国际制度主义(International Institutionalism)②。彼得·霍尔(Peter A.Hall)和罗斯玛丽·C.R·泰勒(Rosemary C.R.Taylor)在1996年的英国《政治研究》上发表的《政治科学和三个新制度主义》一文中提出把“新制度主义”分为“历史制度主义”(Historical Institutionalism)、“理性选择制度主义”(Rational Choice Institutionalism)和“社会学制度主义”(Sociological Institutionalism)③。新制度主义各流派虽然观点差异，但都把制度看作政治生活的核心要素，重视制度安排在政治生活中的作用，主张政治制度引导政治行为。与此同时，个体及其行为也是非常重要的要素，但是必须把个体放入一定的制度背景之中进行理解和分析。新制度主义关注制度对政策决策及其他政治选择的影响，新制度主义关于决策优化理论认为，制度决定着行为者的选择范围、行为偏好及其行动能力，它为特定社会化过程中的行为角色提供了某种内在化的行为规范，启示人们从全新的视阈去研究决策、检视决策。 一、新制度主义关于决策优化的理论阐述 新制度主义以前的研究范式关于公共政策决策的研究都不够全面。行为主义过于注重行为对决策的影响，认为政策的变化是个人所引起的，个人的行为导致政策的变化，而忽视制度在政策变化中的作用。旧制度主义则从宏观的、正式的制度和结构来研究政策的变化，认为政策的变化是正式的制度结构所引起的，托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)在《理解公共政策》一书中提出公共政策分析的制度主义模式就注重正式的制度结构。但旧制度主义的制度范围过于狭窄，所理解和研究的大都是一些宏大的制度结构，在这种制度结构中，个人的偏好所起的作用甚微，只能服从既定的制度安排。因此，行为主义和旧制度主义都只对公共政策变化的研究给出了某些方面的解释，其研究成果不能很好地解释政策变化的实际过程。新制度主义则从制度和行为偏好两个方面来研究政策变化，认为只有结合两方面的因素才能准确理解政策的变化，做出合理的决策。 决策优化就是要实现决策的科学化、民主化和法治化，决策科学化是对经验决策、随意决策的扬弃，它表现为决策程序的科学化、决策手段的科学化以及决策结果的有效性。决策的民主化是对权力独裁和官僚主义的抛弃，能够保证决策集聚众人的智慧、代表多数民众的利益，从而使决策有效的程序和原则。决策的法治化是对盲目决策、武断决策的否定，使得决策程序和决策手段符合法治理念，决策主体更好地受到法律的监督。国家和社会的治理是一项纷繁复杂的决策过程，而真正有效的治理最终必然要体现在制度层面上，即以制度的形式固化下来，通过有效的、可操作的制度来实现国家和社会的治理。新制度主义的现实意义在于它扬弃了早期制度研究中浓厚的学术思辨色彩和规范研究中主观判断所导致的混乱，旨在揭示制度、行为与决策间的逻辑关系，强调决策在国家治理中的核心地位。 新制度主义认为，制度决定着行为者的选择范围、行为偏好及其行动能力。在没有制度约束的情况下，个体理性会导致集体行动困境的出现。为了实现理性自身的价值和利益，制度就被创造出来了。制度一旦产生，就为相关行为者提供了约束和激励机制，它为特定社会化过程中的行为角色提供了某种内在化的“行为规范”和认知模版，即指明行为者在特定情景下把自己想象和建构成何种角色。 精英主义和多元主义一直遵循“行为——政策结果”的研究模式，即政治行为者的行动会直接导致某种政策结果的产生，制度是一种既定的外在因素，忽视了制度对政策结果的影响。新制度主义的研究视角发生了从“人”到“制度”的转变。“认为社会科学如果从对结构的分析开始，并在此基础上再考虑人的独立影响会获得更大的解释力。”④因此在决策研究中，“行为——政策结果”的模式不能真实反映政策决策过程。新制度主义对这种决策模式进行了拓展，把制度因素考虑进去，从而衍生出两种决策模式：即“制度—行为—决策”模式和“行为—制度—决策”模式。在“制度—行为—决策”模式中，制度是个自变量，它影响着行为者的动机和行为策略，从而使行为者做出某种决策。在“行为—制度—决策”模式中，制度是一个中介变量，是行为者进行决策的背景因素，制度为决策提供了外在的框架，行为者就是在制度的背景下制定公共政策。制度分析视角的引入，使公共政策决策的研究从“行为”和“决策”的双项变量，变成了“行为”、“制度”和“决策”的三项变量⑤。这使得公共政策决策的研究更加深入，进而能在制度的视角下进行多种理论模式的探索，构建多种政策研究框架和决策机制。新制度主义意识到政治行动者之间的偏好是在政治生活中发展起来的，宪法、契约以及政治生活中的惯例能够产生许多潜在的行动和许多不正当及不受关注的想法；一些备选方案可能在政治生活开始之前，就已经被排除在决策议程之外⑥。新制度主义作为一种政策决策研究范式，使得研究者重新审视制度的功能，使公共政策决策的研究视角和政策结果都发生了转变。
