中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2010)07-0040-03 一、有意与无意：教育政策制定滞后的两种状态 教育政策是国家或政党在一定时期内，为解决一定的教育问题，实现教育目标，实现教育资源最优化分配而制定的行为规范。教育政策的制定是一个系统的过程，包括教育政策问题的认定、教育政策的选择、教育政策的合法化等环节。这一循环的起始点是教育政策问题的认定。 教育政策问题是由教育问题演化而来，教育问题是人们所察觉到的教育系统内部或教育与社会其他系统之间的一种不协调状态。并不是所有教育问题都能成为教育政策问题，只有某一教育问题所引发的“不协调”状态已经影响了教育功能的正常发挥，或某一教育问题的影响已形成一种群体利益诉求，需要通过行政力进行干预，加以解决和消除，教育问题才会进入政策决策者的视野而上升为教育政策问题。正因为教育政策问题的认定是一个以时间为标志的动态过程，因此，先有问题后有问题解决策略是逻辑上的必然，在这个过程中教育政策决策的滞后是无法避免的。 除了时间上这种无法避免的逻辑上的滞后外，在现实中，从教育问题上升到教育政策问题的过程中由于教育政策制定者的主观原因，还会出现教育政策制定的滞后现象。这种滞后现象表现为两种状态。一种状态是教育政策制定的无意滞后。这种滞后是由于教育政策制定者受某些因素影响，在教育问题出现后不能及时地将其认定为教育政策问题，不以政策干预的方式及时解决问题，以致出现问题解决的失控期，即教育政策滞后期。另一种状态是教育政策制定的有意滞后。这种滞后是教育政策制定者在发现教育问题后，由于没有良好的解决策略，或者由于问题没有一次性暴露，教育政策制定者以旁观者的姿态观望甚至放任教育问题继续发展，直到教育问题全部暴露后再出台相关的政策解决问题。这种教育政策制定方式虽然可以充分的暴露问题，但可能耗时很长，并会有一定的利益群体的利益受到侵害。 教育政策制定过程中的无意滞后与有意滞后对于解决教育问题都具有一定的影响。由于教育具有长周期性及效果的滞后性等特点，教育政策的出台滞后于教育政策问题的出现是必然的，有时也会在客观上起到放任问题发生、发展的作用。但是我们必须以积极的态度认识教育政策制定的滞后性，对教育政策制定滞后性的利弊进行科学分析，才更有助于解决教育问题，提高教育政策的实效性。 二、教育政策制定滞后举隅——以独立学院政策演进为例 独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、分校或其他类似的二级办学机构不属此范畴。[1]独立学院是我国高等教育发展过程中出现的新的办学形式，从2003年正式确定至今，独立学院发展迅速，已经在我国高等教育领域占据了一席之地。作为一种新的高等教育办学模式，在独立学院出现与形成的过程中有很多值得研究与探讨的问题，特别是对于研究教育政策制定的滞后现象具有典型意义。 二级学院是独立学院的前身。一般认为，公办民营的二级学院出现在20世纪90年代初期一些经济发达地区的高校。1998年，郑州大学与西亚斯集团联合创办的郑州大学西亚斯国际学院是第一所得到省级教育行政部门批准的二级学院。此后，二级学院开始蓬勃兴起，到2003年上半年，全国各类二级学院达到360所。二级学院开始试办以后，社会上出现了一些不同的看法。当时，教育部已发现这种现象，但经过认真研究后认为，先不急着下结论，允许大家积极探索，同时注意跟踪调研。因此，自1999-2002年，教育部对民办二级学院没有公开发表过任何意见。2002年下半年，二级学院已经发展得较为迅速，但也呈现出相当多的问题，教育部再次讨论后作出一个判断，认为经过近4年的实践，民办二级学院的办学模式已显示出相当多的优越之处，如果引导得好，很可能会成为较快较好地发展我国高等教育、特别是本科教育的一种新途径。2003年，教育部再次研究了独立学院的问题，决定在总结经验的基础上，对民办二级学院的办学标准、办学行为及基本要求与条件加以规范，以利于更好地发展。[2]2003年4月23日，教育部制定出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号)，成为独立学院正式出现的标志性文件，也是教育部唯一一个关于独立学院的明确文件，此时，独立学院的相关政策才正式出台，距独立学院出现已经过了5年。之后一系列文件的出台，标志着独立学院政策的逐步确立和完善。 独立学院政策的出台，生动地演绎了我国教育政策的制定过程。从独立学院政策产生过程可以看出，政策的出台是“问题出现——问题观察——问题调研——问题加剧——问题认定——政策出台”的过程，需要花费一定的时间，即存在着教育政策制定的滞后现象。在此期间，必然会延续结构不良问题对教育秩序的侵扰，对此需要做进一步的分析。在当时，独立学院是一个社会大背景下的新生事物，因此没有人知道它是对的还是错的，正因为如此，教育部一直没有表态。但此后出现了诸多问题，社会上对于独立学院怨声四起，独立学院的不规范办学使很多学生花了高价却得不到应有的回报。当教育行政部门认识到应该对独立学院进行规范管理的时候，问题已经发展到较为严重的程度，相当多的学生成为了政策制定滞后的牺牲品。
