一、法团主义——基于行政传统的改革策略 “管教育、办教育、评估教育三者分离”已经成为今天政府下定决心实行改革、在理论上广泛共识的重大课题。本研究的前一个子课题的调查结论指出：在传统行政文化的影响下，地方主管部门仍然有继续包揽教育评估的欲望，同时被评估对象即学校教育与公民社会也只求通过行政检查、认可，尽管有抱怨，已习惯了对政府权威的依赖，并没有评估中介等分权要求。(这些研究的部分内容会在下文重现与说明。)就是说，在社会进步与组织变迁的过程中，改革与历史延续的“社会记忆系统”(肯尼兹·阿罗)——一种不以主观意志转移的文化，构成了一个两难情景。因而，因势利导，在国家与社会组织的结构分析中，关注已有制度与权力的意义并最终通过合作以解决问题的方法是符合我国国情的方法，我们需要一种折衷主义的、重视和谐的行政观，即法团主义。 法团主义由来已久，只是近期再度受到学界重视。法团主义英语为Corporatism一词，我国学者张静、孙立平等译为法团主义(也有一些文献译为组合主义、社团主义或统合主义)，法团主义似已成为一个一般化的分析概念(very generalized concept)被用于观察各种不同时空的制度现象。法团主义的沿革、变迁有很长的历史，涉及国家行政模式、意识形态、公民社会发育等等背景因素。施密特(P.C.Schmitter)和哥诺特(J.R.Grote)认为，其“思想渊源于两种哲学的综合，即欧洲天主教义和民族主义，前者强调和谐与社会统一，后者重视适应本民族文化传统，强调个体对民族利益的服从和牺牲，从而使社会结为一体。”至上世纪70年代后期，法团主义逐渐区分了“国家的”亦称“权威的”法团主义和“社会的”亦称“自由的”即所谓新法团主义这两种形态；进入90年代，随着冷战的结束和社会经济、政治的迅速变化，“第三条道路”盛行于各国，其一般理论主张通过组织化的团体来协调决策与利益，并成为阐释社会结构与国家关系的基本框架。就本研究公共教育论阈而言，法团主义与这些涵义相联系：首先，它是指在“公民社会/国家”二元分立中的契约关系。这里“分立”的概念与当下要求教育行政与评估分离(或部分分离)推行中介评估的思想是一致的。也就是说要承认现实中诸如学术导向、专业联盟、教授、专家学者、中小学校长等等经营教育的力量是不同于政府意志的社会公共需求。“corporatism所强调的是利益差异基础上的合作(Nee，1995)，以及在这种合作中所表现出来的国家与社会之间新的结合关系。”①强调这一点是非常重要的，因为没有分立就没有合作的必要，没有法团主义的必要。我国目前很多省市由政府直接，或由其评估院(如江苏、上海)、评估中心(如广东)这样的“直属机构”去包揽教育评估的现象(尽管在具体操作中临时雇用了教授)，并不是二元分立基础上的合作，而是套用了中介组织的名义以掩盖国家与社会之间的利益差异，例如本研究调查中被评估学校、对象的诸多无奈与不满意等等。哲学范畴上的“分立——契约”，是双方的决定因素之间互相包容，任何一方对另一方而言都是不可或缺的，并且“社会力量的代表对国家政策谈判和协商的参与，将受到国家的支持”(施密特等)。其次，社会力量的“代表”必须拥有该行业的专业能力，即具备法人行为能力而承当公务分权。在这两个前提之下，其第三个要素是指国家与行业代表组织的联系方式。社会法团主义主张分权与自由结社政治，政府承认并直接面对行业自治组织，以美国为典型，例如它在各州有众多的非政府教育评估与认证组织。国家法团主义则主张“在每个界别或社会集团中仅仅承认一个(指唯一的或极少数量的)组织”，即政府通过这个唯一的组织来控制该界别领域中所有其他组织和个人的独立活动，合法性由政府来决定，是一种不完全平等的伙伴关系；而那个唯一的组织发挥着“政府与经济生产者(即我们这里讨论的教育的实施者、评价者)之间的媒介、渠道或桥梁的作用”。② 国家法团主义是绝大多数国家采取的组织方式，也符合我国国情，这是容易理解的。值得注意的是，澳大利亚学者安戈等在《中国、组合主义及东亚模式》中指出：由于东亚国家浸润着儒家学说，“个人和局部利益应当从属于上层领导所代表的更高利益的传统概念同爱国这一现代诉求相辅相成”，因而东亚各国“在此具有其文化优势”。另一方面，由于东亚与中国都属于“硬性”国家(Hard State)，“其政治体制基本上使得政府可以我行我素，相对说来不受来自利益集团的压力”；并且与东亚新兴工业国家相比较，中国则是从一个相反的方向朝国家化组合制度(法团主义)发展的。也就是说，中国采用的国家化组合制度并非是为了加强国家对经济与社会的控制的手段，而是恰恰相反，起了减轻国家紧密控制的作用。③ 这段话，不仅解释了国家导向法团主义的缘由，更指出了“反向”采用法团主义即政府主动实行简政的特征。这对我们是很有启发的。结合上面分析，可以看到现评估院等制度确实有“减轻(行政)控制作用”的改革意图；但是，同时也应该看到，这些由省级教委内部生成的、或下放的“处级”机关，仍然是政府自己代表自己的机构，并不能代表公共社会，并不是分立与契约意义上的合作关系。但它启发了我们可以把它改造成为一个法团主义的制度。本研究认为，在教育评估行业中，这个唯一的、起着“媒介、渠道或桥梁”作用的组织可以继续沿用现评估院、评估中心这样的机构，即通常所说的“评估工作牵头人”的身份(牵头人之下是教授、专业联盟等众多组织)。其具体职能大致有以下几方面： 第一，这个组织在编制与经费来源上必须从政府机关的样式中脱离出来，或者由政府购买服务，以代表评估界的需求与利益。这在其他国家也有变革的先例，例如“美国大学和学院联合会”(The Association of American Colleges and Universities简称AACU)是评估本科教育质量与标准的领导性组织，成立之初，它也是“一个半官方性的组织，在联邦政府有自己的议员席位，到了20世纪70年代，AACU退出了联邦所有的游说议员席位”，使之成为一个独立的、非政府性质的中介组织，并力求在经济上做到自给自足。④在历史上，美国联邦政府也曾有过通过拨款、行政等手段对评估组织进行控制的作法，但教育界“对这些组织的欺软怕硬愤愤不平”，认为这“造成了对学术自由的侵犯和给学校增加了时间、精力、费用上的负担”，在社会压力之下，有如“中学后教育评估协会”(The Council on Post-secondary Accreditation)这样的组织终于被废止(1993年)。⑤
