中图分类号：G619.21 文献标识码：A 文章编号：1003－7667（2009）12－0069－07 一、学前教育指标体系出现的背景 （一）全民教育运动推动学前教育指标成为教育指标体系的有机组成部分 从世界范围来说，系统地研究并实施针对整个学前教育系统的指标体系，首先源于联合国教科文组织（以下简称UNESCO）全民教育（Education For All，简称EFA）运动的推动。1990年世界全民教育大会发布了《世界全民教育宣言》，相关国家和发展合作伙伴承诺在2000年实现普及初等教育。1998年5个发起机构联合发布了《全民教育：2000年评价技术指导》报告，提出了全民教育的18个核心指标，其中涉及幼儿教育的有两个指标：3～5岁儿童就读各种正规或非正规的幼儿教育的毛入学率，一年级新生曾经入读正规的幼儿教育项目的百分率。[1]2000年，5个发起机构又召开了达喀尔世界教育论坛，与会国家和与会机构／组织一致确立了全民教育6大综合目标，其中第一个目标便是“全面扩大和加强幼儿保育和教育工作，以对最易受到伤害和处境不利儿童的保育和教育工作为主”。[2]UNESCO每年都会发表《EFA全球检测报告》，用以敦促各个国家、非政府组织、国际机构、民间团体和媒体实现EFA的实现。EFA已经被列为联合国第8个千年发展目标（MDGs）中的一项，特别和发展目标中的第二项、第三项和第四项呼应。因此，这些指标成为评价各国政府推动全民教育的进展和成就的主要标准。 但是，这些幼儿教育指标还只是作为整个教育指标体系中的“有限成员”零星出现，并没有成为一个体系，也没有体现其在政策制定过程中的作用。2002年，UNESCO《幼儿教育政策简报》指出：“幼儿教育政策的制定常常没有得到可靠数据的支持，因此导致决策的混乱以及事与愿违。”[3]正是通过全民教育的推动，UNESCO积极推动各国建立一个具有国际比较意义的幼儿教育指标体系，而2007年《EFA全球检测报告：坚实的基础》体现了其中的努力。 （二）OECD倡导建立学前教育指标体系和国家数据库 其他颇有影响的国际组织的相关研究也对学前教育指标体系的建立起到了推波助澜的作用。例如，联合国儿基会（以下简称UNICEF）在1992年就呼吁通过建立有关指标体系和数据库监测全球儿童的状况。[4]1998年，OECD教育委员会（Education Committee）成立了“幼儿教育和保育政策的主题评价小组”（Thematic Review of Early Education and Care Policy），对自愿参与这个研究的12个成员国——奥地利、比利时、捷克、丹麦、芬兰、意大利、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典、英国和美国进行了历时3年的主题式调查，并于2001年出版了研究报告《强劲的开始：幼儿教育和保育》（Starting Strong:Early Childhood Education and Care）。这个研究报告明确指出，OECD必须建立一个适合成员国政府使用的、包括各种指标的数据库。[5]2006年，OECD又出版了《强劲的开始Ⅱ：幼儿教育和保育》（Starting Strong:Early Childhood Education and CareⅡ），更是明确提出：“为了实现一个有据可依的决策过程，政府管理者需要组织进行幼儿教育和保育领域的数据收集工作，同时每年重点突出收集幼儿教育和保育领域政策中的重要领域，例如供求和早期教育机构；公共教育经费的总量和分配；儿童的状况（人口背景、健康和社会经济地位等）；教职员的聘任和培训等情况。”[6] 正是在一些有重大影响力的国际组织的影响和相关教育项目的大力推动下，很多国家纷纷开始试图建立一套学前教育指标体系，追踪收集数据建立国家数据库，为国家决策服务。 二、学前教育指标体系的功能 就学前教育指标体系的价值取向和目标定位而言，指标体系可以构成国家数据库，这个数据库作为一个教育监测过程“对于形成基于信息的决策以及有效分配资源是非常重要的。同理，还可以进行国际比较，这个国际比较的结果不仅仅可以显示通过不同的政策取向和优先事项的定位所取得的成就，还可以作为激发国家荣誉感和表现的助推器”。[7]总的来说，学前教育指标体系主要有3大功能： （一）政策倡导 指标体系以及数据库首要的功能便是通过对统计数字的描述性分析，为可能要采取的政策行动提供社会和政治的支持。指标首先展现的是统计结果，这个数字可以描述学前教育事业发展在某个领域或者某个具体事件上国内和国际的差距，这种描述有助于激发国家的荣誉感，从而为下一步的行动方案提供支持。就目前的教育指标体系而言，国际组织所指定的教育指标体系更多地体现了一种政策倡导的功能。因为这些国际组织所制定的教育政策，更多的时候是一种政策倡导，因为它对成员国并没有强制性的约束权。国际组织无法像一个主权国家那样行使公权。例如联合国的《儿童权利公约》和UNESCO的全民教育，尽管很多成员国都在文书上签了字，但是具体的行动还需要主权国家的配合。例如作为儿童权利公约的缔约国，印度政府在2001年发布了《儿童权利公约》的首个定期报告（Convention on the Rights of the Child——India First Periodic Report,2001），这份报告是对于《儿童权利公约》实施10年来的总结。[8]其中建立了一些指标，这些指标可以说就是联合国进行政策倡导的结果。 （二）政策分析 指标体系及其数据库在政策分析中的功能体现，既可以在国际层面，也可以在国内和地方层面上进行。例如UNESCO所确定的世界教育指标体系就可以在国际层面进行政策分析。还有UNICEF的《世界儿童状况报告》，尽管其主题每年都不一样，统计的重点内容也会相应发生变化，但在每年的报告中，联合国儿童基金会都会对一些基本的涉及学前教育的指标作出统计。这些指标体系之所以能够进行国际层面的政策分析，是因为指标体系结构严谨，指标统计口径容易统一，资料容易获取，计算简单，符合国际指标通用性与可行性原则。
