20世纪70年代末以前，由于监管型国家(regulatory state)①的治理模式主要局限于美国，因此，有关的理论研究及经验研究大都带有较强烈的美国色彩。70年代末期以来，随着去国有化运动(de-nationalization)的开展，许多国家都面对如何在一个去国有化、放松监管以及全球化背景下有效管理社会经济事务的难题，以重新监管(reregulation)为导向的监管型国家治理模式逐渐在全球范围得以推广。 根据迈克尔·墨朗(Michael Moran)的概括，监管型国家的特征包括：政府介入经济活动的目标定位于修正市场失灵，维护有效竞争以及降低社会风险；介入经济活动的方式从直接的市场干预转变为间接的政策调控；政府相对于产业利益具有相对的独立性，国家与市场的关系特征是多元主义而非合作主义；在市场经济中，政府的角色是裁判员而非运动员；国内市场对于海外企业开放，经济民族主义(economic nationalism)色彩减弱。[1](P411-412) 在公共行政学中，比较公共行政的任务是“建立起一套能够合理解释不同国家、不同文化环境下的行政系统和决策过程以及结果的理论”[2](PXIV)。本文要讨论的核心问题是，为什么政治经济发展模式不同的国家都不约而同地选择了监管型国家的治理之道？现代监管型国家在不同类型国家兴起的原因有哪些相同点和区别？各自的监管风格具有怎样的特征？在已有的研究成果中，有少数学者对不同类型国家的监管型国家建设经验进行了归纳和总结，美中不足的是，他们对历史经验的研究并没有导出一个具有普遍分析意义的解释框架，也没有分析不同类型政治经济治理模式在国家—市场关系之间的内在联系。[3]笔者力图弥补这一缺憾，从比较公共行政的视角出发，不仅对四类比较典型的国家的监管型国家建设模式进行分析比较，并且运用历史一比较的研究方法导出一个具有广泛分析意义的解释框架，同时从新政治经济学的角度阐明这些不同类型国家的政治经济治理模式之间的内在逻辑联系。此外，本文的写作还力图还原监管型国家的丰富内涵和发展历史，避免仅仅从规范理论角度空谈政府监管，进而从不同的历史环境角度对政府监管正本清源，纠正汉语语境下对于政府监管概念的滥用与歧义的情况。 一、美国：从自由放任主义国家到监管型国家 19世纪70年代以前，由于自由放任的古典经济思想在美国被奉为圭臬，因而政府对社会经济生活的干预几乎维持在零水平，主要依靠一些社区组织和同业公会的自律。由于工业革命的发展、中下阶层社会运动的推动以及进步党人的努力，在随后的近30年时间里，一系列涉及监管领域的法案和机构得以颁布或成立，拉开了美国历史上监管改革运动的大幕。例如，1890年，美国国会通过了著名的《谢尔曼反垄断法》(Sherman Antitrust Act)，确立了后来美国政府鼓励竞争、反对垄断的基本政策；1906年先后通过《肉类制品检验法案》(Meat Inspection Act)和《纯食品药物法案》(Pure Food and Drug Act)，赋予联邦政府农业部化学局对肉类食品以及药品安全监管的权力，并成为后来美国食品药物管理局的前身；1913年通过的《联邦储备法案》(Federal Reserve Act)使得后来鼎鼎大名的美国联邦储备委员会得以成立，并扩大了联邦政府对金融产业的监管权力。到20世纪20年代前后，一个现代监管型国家取代前现代意义上的“法院+政党”式国家[4](P19-39)，成为美国走向工业社会后创造的新治理模式。那么，如何理解这40年里美国社会经济治理模式的迅速转变过程呢？ 虽然早在18世纪末，工业革命就在美国的局部地区得以开展，但直到南北战争结束之后，才在美国全面进行。生产技术与商业环境的巨大变化，使得原有的以中小企业为主的公司组织形式变得极不适应，生产、运营和组织成本都直线上升。为了适应新的商业环境，一些中小企业通过纵向或横向联合及合并的方式扩大规模，降低成本，实现规模经济效应，后来逐渐发展成为垄断寡头企业托拉斯，当时尤以铁路和电报行业最为突出。从1897年到1904年的短短七年时间里，美国共有4227家公司通过合并成为257家新公司。到了1904年，全美已经有大约300家托拉斯组织。经历这种大规模的整合之后，20世纪初，占全国总数1％的公司的生产量，已经占到全国工业总产量的45％。[5](P2) 公司经济(corporate economy)的兴起，尤其是大型垄断托拉斯的建立，破坏了自由竞争经济的平静气氛，导致了一系列前所未有的经济和社会问题，并逐渐恶化和发展成为全面的政府治理危机。最直接的后果就是导致社会各阶层贫富差距的扩大。1890年，全美最富有的1％家庭拥有全国51％的财产，而最贫穷的44％家庭所拥有的财富只占到全国的1.2％，各地的劳工和社会抗议运动此起彼伏。[6](P14-29)在强大的社会舆论压力下，为了应对日益严重的经济和社会危机，并对劳工和农民的抗争运动有所回应，一些州开始着手对本州内的公司进行监管。1907-1908年间，有15个州建立了经济管制委员会，对工业、商业和金融业进行监管，而联邦一级政府的监管改革则主要集中在反垄断、改革关税和银行制度、征收所得税等方面。[7](P134)在经历了这样一个剧烈动荡的时期之后，监管型国家的治理模式才艰难地得以建立。 关于监管型国家在美国建立的这段历史，马克·埃斯纳(Marc A.Eisner)曾经有一个比较全面的分析框架(见图1)。由于早期的监管体制是建立在自由市场经济基础上，并以鼓励有效的自由竞争为目的的，因此他把这个时期美国的监管体制称之为“市场体制”(market regime)。 也有一些学者运用经济学上的成本—收益方法，从理性选择制度主义角度来解释监管在美国的兴起。如盖勒舍(Edward Glaeser)和舍勒菲(Andrei Shleife)就单纯从经济效率角度出发，认为政府监管能够取代之前农业经济时代的私人诉讼的主要原因有：(1)监管者往往比法官具有更大的动力去推动成本高昂的调查，因为监管者具有更强的专业水平和职业精神。(2)监管者可以通过代表诉讼原告的共同利益来简化民事诉讼程序或克服搭便车的问题。(3)与民事诉讼的事后补偿机制相比，监管往往更着眼于事前预防。他们认为，这个模型可以解释为什么监管能够取代自由放任、事后严厉惩罚和惩治疏忽，而成为美国最重要的法律执行手段。[8]总而言之，无论是结构功能主义视角，还是理性选择方法，似乎都承认监管型国家在美国的兴起是因自由放任主义失灵应运而生的一种有效治理模式。
