一、问题的提出 当前，我国基层政权处在剧烈的变迁和重构过程中，引起了学界的广泛关注。对于基层政权的讨论主要有两种路径。一是关于乡村体制改革的讨论，主要集中在基层政权的结构与功能层面。有学者提出以民主、自治的原则重塑基层政权，①温铁军则主张变五级政府为三级政府，把乡级政府改为乡公所，②更多学者主张以税费改革“倒逼”基层政权改革，精简机构，分流人员，③贺雪峰提出要强化基层政权的公共服务职能，④潘维则强调基层组织是农民走向市场的桥梁。⑤二是关于基层政权性质和运作逻辑的研究，试图为基层政权的重构提供认识框架和理论基础。张静对学界流行的“国家政权建设”框架的规范内涵进行了反思，⑥吴毅则通过经验研究提出了作为替代方案的“国家治理转型”框架。⑦从总体上来看，学界的讨论主要集中在乡村体制改革的层面，而关于基层政权性质和逻辑的讨论则相对较少，这就导致我们对当前基层政权重构的认识缺乏理论深度，头痛医头、脚痛医脚，对基层政权的性质没有形成系统的认识，缺乏基于现实经验的理论框架。鉴于此，我们致力于讨论基层政权的性质和逻辑，通过对“国家政权建设”这一主导框架的反思，沿着20世纪90年代以来“发现社会”的学术理路，尝试提出理解基层政权性质和逻辑的可能路径。 二、国家政权建设框架的应用与反思 学界通常认为，传统中国的治理结构有两个不同的部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官僚系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。⑧近代以来，这一治理结构开始发生变化，自“清末新政”开始，中央政府为了富国强兵，加强对乡里社会的户籍与税收管理，稳固政局，便顺应当时的世界潮流，倡行自治。⑨只是“自治”的目的并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置，从而促进国家政权的官僚化和合理化，为军事和民政之开支从乡村社会提取更多的资源，这就对乡村的领导构成和村财政产生了深刻的影响。⑩乡村政治的这一变化也就是学界所谓“国家政权建设”的开始。相应地，地方社会自近代以来就一直处在被国家权力渗透、控制的进程中，因而，在近代社会变迁的研究领域，一个主流型的分析范型，是用国家权力的向下延伸，解释地方社会侵蚀的原因。学者们多用国家权力的下延和机构集中化过程，解释基层社会秩序的变迁，但在国家权力进入乡村社会的绩效方面，却产生了截然不同的看法。(11) 不过这个分歧非常有意思。学界对20世纪上半叶的国家权力下沉持相同看法，基本上认同杜赞奇所讲的“国家政权的内卷化”，即只有机构的增长而没有管制和规则的增长，但对人民公社时期是否完成了国家政权建设任务却出现了分歧。(12)杜赞奇本人认为，共产党政权的建立标志着国家政权“内卷化”扩张的终结，它使征税单位、土地所有权和政权结构完全统一起来，合作化从政治和经济上均实现了“政权建设”的目标。(13)黄宗智也认为“土地改革和税率的提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了……土地改革和新税两者同样地代表着国家权力大规模地深入他们生活的开始”。(14)另一些学者则认为人民公社时期国家政权建设的任务远未完成。在张静看来，国家权力在人民公社时期远没有成功进入乡村社会，基层治理充满了非正式的治理技术，并没有实现制度化的治理，最为根本的问题是，基层政权的社会授权方式并没有真正建立，基层政权与乡村社会之间充满了紧张和对抗关系。(15)吴毅则认为“国家政权建设”的规范涵义不仅包括国家权力对地方社会的单向度扩张，更重要的是权力来源之公共规则的确立，如果只强调国家权力的强化意蕴，则可能导引出一种重新为过度集权张目的主张。在他看来，国家政权建设成功的说法有为人民公社时期“全能主义政治”伸张的嫌疑，因而并不符合国家政权建设的规范内涵，以此来看，国家政权建设的历史任务仍然是长期和艰巨的。(16) 为什么学界对20世纪上半叶的“国家政权内卷化”持相同看法，而对人民公社时期国家政权建设任务是否完成产生分歧呢？这就关涉到我们在中国语境内对“国家政权建设”的理解。从时代任务和战略目标来看，杜赞奇“国家政权建设”的所指是非常明确的，即中国当时面临着重新走向世界，面临着现代民族国家的建构，并且这一任务在亡国灭种的紧急关头显得尤为迫切。为了应对这一目标，国家政权就要加大对乡村社会的渗透力度，以获得支配能力，并提取资源，但正是在这一过程中，国家权力的下沉反而破坏了原有的文化网络，导致赢利型经纪横行，而人民公社体制则通过完备的组织网络解决了这一问题，这就是杜赞奇的“国家政权建设”蕴含的中国内涵，其核心问题是国家权力在向乡村社会的渗透中为什么出现了内卷化，而不是如何建构国家权力的授权方式。这样来看，张静等所讨论的问题已经与杜赞奇的问题不同，在她那里，“国家政权建设”处理的不是国家权力的扩张，而是如何规范国家权力的性质和行使。权力的扩张和制衡是“国家政权建设”规范内涵的两个方面，我们不能用一个方面去否定另一个方面，否则，就必然会出现在概念使用上的混乱。实际上，张静等和杜赞奇并无根本的差别，都是用“国家政权建设”的规范内涵来理解中国的基层政权建设，只不过强调的面不同。 问题到此还远没有解决，进一步的问题是：源自西欧经验的“国家政权建设”是否切合中国基层政权转型的实际，中国现代国家建构和基层政权建设的问题到底是什么？前面提到，学界对“国家政权建设”这一框架的应用有两种路径，一种路径是杜赞奇开创的，他用“国家政权建设”来理解20世纪上半叶国家权力下沉的过程，并提出了“国家政权内卷化”这一概念，从而使国家政权建设成为理解基层政权的主导框架。但近代中国所面临的问题的确不同于近代西欧的国家政权建设，西欧是分封制的封建社会，中世纪西欧的政治局面是政治单位林立，国王只是拥有自己领土的一国之王，而非名副其实的“众王之王”，在这样的背景下，西欧近代的国家政权建设就是要切实加强国王的权力，结束政治单位林立的政治局面，并且在强化国王权力的同时，封建领主、贵族以及城市自由民与国王展开了博弈，由此确立了国家民主政治的基本架构。由此看来，西欧国家政权建设的主题和核心内容便是权力的集中和制衡，以此为标准来看近代中国的基层政权变迁，显然二者有着明显的不同。近代中国面临的问题是结束军阀混战，赶走帝国主义，为此就要组织农民，强化国家的支配能力，并从农村提取资源，而统一的中央集权国家和官僚制对中国来说，显然并不是一件新鲜事物。中国自秦汉以来便一直是一个统一的中央集权国家，并形成了完备的官僚体制，皇帝是最高权力的象征和实际拥有者，通过官僚体制和儒家意识形态完成了对全国的统一，地方精英虽然不是国家官僚体制的一部分，但却与国家分享了大致相同的儒家意识形态和治理目标，从而在地方秩序的维系中有效地发挥主导作用。因而，近代中国所面临的问题并不是要结束地方权威的权力，而是要在内忧外患中建立一个强有力的现代国家，所面临的时代任务就是要赶走外来势力，追求国富民强。所以，如果我们要坚持“国家政权建设”的西欧内涵，则近代中国所面临的核心问题就不是所谓的“国家政权建设”，而是重新建构一个能够领导和组织民众取得民族解放和国家独立的新中国。
