随着我国社会的转型，经济体制的转轨和现代化进程的推进打破既往的利益关系和利益格局，促使社会结构发生显著分化，一些新的社会阶层逐渐形成。利益分化问题作为社会转型的重要特征，也在教育领域进一步凸显。在某种意义上，“教育利益已经成为我国社会利益主体普遍追求的根本利益或共同利益”①。教育政策作为政府为解决特定教育问题或实现特定教育目标，对社会全体成员的教育权益进行权威性分配的行为准则和方案，以教育公平为基本准则，以公共教育利益为核心，便成为教育利益的“调节器”和“温度计”。随着各个社会阶层和利益主体纷纷把与己相关的教育利益诉求投入到教育政策系统中，众多利益主体之间的利益冲突愈呈现复杂化趋势，如何化解各个利益主体之间的利益矛盾，维护和增进公共教育利益，实现教育公平，便显示出重要性和迫切性。鉴于传统的教育政策的事实分析、价值分析、规范分析和可行性分析难以较好解决这一问题，在此背景下，在教育政策的分析中凸显利益分析的地位，构建教育政策利益分析的基本框架，就成为一个有着重要价值和亟需解决的课题。 一、利益分析：教育政策基本分析方法必要构件 1.公共教育利益：教育政策的核心要素 利益问题是一个十分复杂的现象，古老而弥新。利益的概念模糊而不定，学者们更是见仁见智。一般而言，利益是人们的各种需求及其满足，是人们为了生存、享受和发展所必需的一切条件。因此，利益追求是人类行为的动因。马克思认为，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其它东西”②，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”③，“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”④。但个人只有在集体或者社会中才能得到发展，利益才能得以实现，而公共政策就成为实现利益的基本手段之一，人们为了实现自己的利益追求，便不约而同地把眼光投向公共政策。“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”⑤。因此，公共政策的本质是政府对社会利益的权威性分配，而利益是公共政策的核心要素。 教育政策作为公共政策领域的拓展，与利益必然有着密不可分的联系。作为政府或社会公共权威对社会教育利益和教育资源进行权威性分配的方案，教育政策具有十分重要的利益调节功能，不仅可以表达各种利益主体的教育利益要求，而且还能够对不同利益主体之间的教育利益矛盾和冲突进行协调和平衡，以实现社会的教育利益格局的调整或重新配置。然而，教育政策与公共政策在利益分配上的基本性质和形式上虽然具有相似性，但是教育政策并非一般公共政策的简单演绎，而是有其内在逻辑。因为，教育区别于其他社会活动的本质在于它是一种培养人的活动，使人的智慧与能力得到提高、品德得以养成、情趣得以发展、精神得以丰富，具有非营利性和公益性，能促进社会整体的进步和发展，最终实现社会的整体利益。因此，教育活动不仅是一种保证和实现个人利益的活动，更是一种实现和保障社会共同利益的基本途径。教育活动的这种特性决定了：一方面，教育政策面对的是具有主体性的受教育者个人，针对的是受教育者在教育方面的权利和利益，其利益分配并非仅体现为金钱、物质、声誉、地位等，更是体现为个体身心发展的权利、资格、条件和机会等。教育政策分配教育利益的核心结果就是供给个体各种发展的资格和机会，提高个体身心发展水平，促进个体身心的和谐发展；另一方面，教育政策比一般公共政策更具有突出的公益性特征，它主要是通过调节非营利性教育组织来提供非商品性教育服务来实现教育资源和教育利益的重组，并对公共教育利益进行维护。公共教育利益是一种对个人教育利益的超越，在主体上是整体而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益，是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，维护和实现公共教育利益就成为教育政策最重要的目标。因此，利益尤其公共教育利益理应成为教育政策的核心要素。 2.利益分析：教育政策的传统分析方法的延伸与拓展 “政策研究的系统分析方法论有三个相互关联的基本范畴：行为研究、价值研究、规范研究，同时认为要研究经济、技术以及政治这三个方面的可行性。”⑥克朗提出的这四个基本范畴成为国内公共政策分析的基本视角。“这四个范畴确实重要，但我认为这中间缺少了关键的分析，即利益分析。”⑦利益分析是以近代以来马克思用阶级的视角分析不同阶级的共同利益及利益冲突为严格意义上的开端，是“在传统经济分析法和阶级分析法基础上的发展”，“正在日益成为一种综合性的政治学分析方法”⑧，是指“从利益的角度，通过社会历史现象把握其本质和根源，透过各种社会主体的言论和行为把握其动因的方法”⑨。它作为社会科学研究的一个基本方法，对社会问题和现象有着充裕的解释力，同样适用于公共政策分析。衍生于公共政策领域的教育政策的分析也一直遵循这种传统，甚至引入了理性分析、制度分析等新的方法，但利益分析在教育政策的基本分析方法中一直没有获得足够的关注和重视。因而，利益分析有必要引入到教育政策的分析之中，与其传统分析方法既区别又联系，可以拓展教育政策分析的视界。 行为分析，亦称事实分析，是对社会中的事物、现象、关系及其相互作用进行描述、观察、度量与推理。“要回答的问题是：什么？什么时候？什么程度？有多少？等等；前提是能够了解到事物的本来面目，事实真相是能够被发现的”⑩。在教育政策分析中，人们往往按照经验的方法，对教育政策问题进行一定的描述性研究，尽管也会涉及到利益问题，但事实分析往往主要是关于教育政策问题与现象的描述，缺乏利益分析的深刻透视，很难把握住问题本质及其联系，容易造成教育政策分析和实践中的失误。价值分析是“在于确认某种目的是否值得为之争取采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否‘良好’；它要回答的问题包括：因为什么？为了什么目的？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么，等等”(11)。教育政策是对社会教育资源的分配，一个完整的教育政策过程自始至终都贯穿了价值的调节作用，教育政策分析需要价值分析。但价值分析的基础是利益分析。因为，价值来自满足人的需求的客体即利益，利益是价值存在的基础，正是不同利益的存在，才产生不同的评判价值。所以，仅有价值分析而无利益分析的教育政策分析是很不完备的。规范分析“寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实‘应该如何’的论断或假设”(12)。教育政策特征之一是具有很强的价值导向的规范性，告诫人们在教育领域按照什么原则，应做什么事而不能做什么事，否则某些群体或个体就容易产生倒退性的失范行为。教育政策的规范分析，其本质是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻找出平衡其教育利益的基点，解决教育利益矛盾的量与质的规定，以约束和引导多元利益主体的行为。所以，它必须以利益分析为出发点。可行性分析是从经济、技术以及政治上对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力，以解决“应该是什么”的论断。政治可行性是指政策选择被决策者或当事人接受的可能性，经济可行性是指可用政策资源的可能性，技术可行性则是指达到和实现政策目标的科技手段上的可能性。“这三者是相互支持的，并且都是必需的，其中有一个不成立，(政策)问题就得不到解决”(13)。成功的教育政策往往要考虑这三个方面，并寻求一个最佳结合点。然而，由于需求的无限性和资源的有限性一直是社会发展中不可克服的矛盾，政府制定教育政策的初衷虽然很想给社会上的相关组织与个人带来教育利益，但资源的有限性导致教育政策实际上无力满足社会的一切教育需求，而只能满足其中一部分人的需求，甚至虽给某一群体增加了实际教育利益，但却影响或削减其他群体的利益。因而，可行性分析也离不开利益分析。因此，利益分析直接影响到教育政策的行为、价值、规范与可行性四个传统分析方法，如影相随，并规定了它们的基本内容与研究方向，是教育政策基本分析方法的必要构件。
