中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1000-4203（2008）11-0014-05 20世纪80年代以来，世界各国不断对公立学校进行重构与放权的尝试。改革的关键是逐步分解集权化的教育管理机构，由一种分权体制取而代之。[1]教育分权已成为近年来大多数国家教育改革与发展实践中的热点问题，同时又是最近几年各国教育理论探讨的焦点话题。然而，对于什么是教育分权，国内外学者和世界重要组织机构却莫衷一是，并未达成共识。 分权，英文名词形式是decentralization，动词形式是decentralize，《英文牛津词典》是这样解释decentralize的："To undo the centralization of; to distribute administrative powers,etc.,which have been concentrated in a single head or centre."意思是：取消某方面的集权，将集中于一个首脑或中心的行政等方面权力分散。进一步解释，分权是权力的分流运行，它是将集中的权力分散成各个相互独立的权力单位，形成彼此约束、相互牵制的权力布局。 分析分权的基本概念，纵观各国的教育分权实践，可以发现，教育分权包括以下几个方面的因素：分什么权力（what）？分谁的权力（from whom）？谁（who）来分权力？把权力分给谁（to whom）？这就是说，可以从教育分权的客体、授权主体和受权主体三个方面对其做出阐释与分析。 一、教育分权的客体 所谓的教育分权，实际上就是公共教育权力在教育领域的转移与分化。那么，公共教育权力又是一种什么样的权力呢？ 公共教育权力是公共权力的一种，它是教育这一特定的组织和领域内部的权力。公共权力至少包含以下几个方面的内涵：一是从主体来看，公共权力属于公众而非某个个人；第二，从客体上来看，公共权力指向的是公共事务；第三，从功能上来看，公共权力为公共利益服务。[2] 公共教育权力作为一种公共权力，自然具有上述内涵。也就是说，公共教育权力应该属于公众并服务于公众。然而，需要指出的是，公共教育权力作为教育领域的一种特殊公共权力，它又具有区别于其它公共领域的典型特征。这需要首先从教育的定位和属性进行分析。 从部门的观点来看教育的基本定位，教育属于非公非私的第三部门，这一点国内外学者已经基本达成共识。正如我国教育法学专家劳凯声教授指出的，教育属于第三部门，学校及其它教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织；教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。[3] 按照现代社会科学的有关理论，整个社会主要由三类组织构成，即政府组织、企业组织和非营利组织。它们分别是政治、经济和社会领域的主要组织形式。习惯上，学术界把政府相关组织的集合体称为第一部门，企业相关组织的集合体称为第二部门，而介于两者之间，非公非私、非政府非企业、由非营利组织构成的集合体则称之为第三部门。从组织的角度来看，第三部门具有以下五个特征：（1）组织性：有内部规章制度，有负责人，有经常性活动。（2）民间性：在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。当然，这并不意味着它完全不拿政府资助或完全没有政府官员参加活动。（3）非营利性：组织的利润不能分配给所有者和管理者。可能赚取利润，但利润必须服务于组织的基本使命，而不能放进所有者和管理者的腰包。（4）自治性：组织自己管理自己，既不受制于政府，受制于企业，也不受制于其它社会组织。（5）志愿性：参与这些组织的活动以志愿为基础。但这并不是说组织收入的全部或大部分来自于志愿捐款，也不等于说工作人员的全部或大部分是志愿者。[4] 从教育的基本定位和基本属性进行分析，公共教育领域既不应完全采用第一部门，即政府或国家的体制和运行机制，也不应该采取第二部门，即市场或经济组织的体制和运行机制，而应该按照独立于第一、第二部门之外的第三部门的规则进行运作和制度建设。也就是说，政府和市场在教育领域都存在失灵或失败的可能。市场介入教育领域应是有限的介入，政府调控教育也不应该是完全的事无巨细的调控。学校组织应该作为一种独立的组织，既要与政府和企业和社会的其它第三部门进行边界划分和责任界定，又要与它们进行积极的合作和良性的互动。 关于公共教育权力的构成，国内学者观点各异。根据各国法律所规定和保障的教育权利或权力的基本性质和归属，现代社会的基本教育权结构，由国家教育权、家庭教育权和社会教育权组成。国家教育权包括国家的施教权和对教育的统治权、管理权；社会教育权指各种社会力量依法享有的教育举办权和对教育的监督权；家庭教育权则主要指父母对子女的教育权利。[5] 我国学者刘复兴指出，公共教育权力是公共权力的一部分，从应然的意义上说，它包括国家教育权力和公民社会依法对教育进行自治的权力。[6] 劳凯声教授通过对国家教育权的法律关系进行分析后认为，国家教育权的权利主体由三部分构成：一是国家教育行政机构，负责行使国家的教育行政事务；二是公立学校组织，负责行使国家教育的具体职责；三是国家的传播媒介，负责宣传具有统治阶级意志的思想和政策法律。[7] 研究发现，公共教育权力既包括国家教育权力、社会教育权，同时也包括学校作为一种独立组织进行自治的权力。学校自治权的权力主体是学校，社会教育权的权力主体是学校以外的各种社会力量，国家教育权的权力主体是政府，它包括政府的教育立法权、教育司法权和教育行政权。虽然国家教育权力在公共教育权力的构成中占据主导地位，但它不是公共教育权力的全部，将公共教育权力简单等同于国家教育权力是对公共教育权力的片面理解和误读。 二、教育分权的授权主体 “在中心与边缘之间存在着一种合理化并大规模地重新分配职责的问题”。[8] 重新定义政府在教育领域的职责与权力，消解国家或政府在公共教育权力配置中的垄断地位，并重新界定政府与其它合法权力主体之间的边界，是教育分权的一个方面。这个方面实际上要解决的是“越位”和“错位”的问题，即教育分权的权力来源主体（from whom）的问题。教育分权的权力来源主体和教育分权的授权主体（who）一样，都是政府。
