近10年来，教育领域一直存在的有法不依及违法不究的问题，时常使人有这样一种困惑：为什么法规还不足以对一些基本的教育行为构成严格的规范？对此，一位法学家的回答可谓一语破的：教育法规能否正常发挥自身功能，既取决于立法的质量，也依赖于执法的机制。 法制走向科学化，是社会主义市场经济的必然产物。一部《教育法》，既然反映着人民的利益和国家的意志，它就应“具有法律的规范性和强制性”（国务院副总理李岚清语）。一些法学界人士认为，它的规范性的形成，应以努力提高立法质量为基础。而它的强制性的体现，则必须有一个相应的制约机制作保障。尤其在我国力求走向依法治教的初始阶段，注重强化教育法规的制约机制，充分发挥其以惩戒为核心的强制实施功能，更有着特别重要的现实意义。 教育法规施行中的最大障碍，在公民的守法意识并没有伴随国民经济的大发展而明显增强 我国每一部教育法规颁布伊始，都是经历一番大张旗鼓的“普法”宣传，以求达到家喻户晓，而实际效果却并没有尽如人意。那是《义务教育法》施行后的三四年间，记者相继在太行山区、贺兰山区及四川西部山区的一些乡村采访时，目睹过一处处破败的校舍和一群群失学的孩子，反映了当地政府依法改善办学条件的动作很不得力。进入90年代，一些地方政府拖欠教师工资、一些乡村干部殴打教师、一些中小学校向学生收取不合理费用、一些教师以种种方式惩罚或侮辱学生等现象此伏彼起，又从不同侧面证明：我们的社会还多么缺乏对教育法规的普遍认同感！ 中国人民大学法学专家孙国华，在他主编的一部《法理学教程》中说，法治“是一种与特定文明形态相联系的现象，它体现着渗透着民族文化中民主性的精华。只有在特定的民族文化背景中，法治原则才可以被理解、被尊重”。 那么，我们民族的特定文化背景究竟怎样呢？积淀甚深的宗法观念，所孕育成的一个内驱力极强的关系网，还在表现出人情与权势大于法、以利害定亲疏等“人治”的痕迹。在新旧体制的转换期，市场经济的重利性、竞争性和本位性，还在表现出见利忘义、急功近利和地方保护主义等负面效应。尚不健全的干部制度制约机制，还在显露出注重考评表面“政绩”的缺陷。这一切，不能不极大地影响着教育法规的实施。比如在现实中，很少听到有关方面对教育法规中有争议的条款，作出权威性和可以实际操作的阐释，也很少有教育行政部门聘请长年律师，为其实施教育法规作咨询或辩护。这自然使依法治教的程度，打了太多的折扣。 一些法学界人士还认为，与守法意识淡薄紧密相连的，是对教育法规的片面理解。比如，多少教育行政部门认为法就是他们管老百姓的“工具”，而不去想自己该怎样增强守法意识。多少实施教育者认为法就是他们权益的“护身符”，而不去想自己该怎样接受法的规范。《教育法》施行之初，北京医科大学94级的一些女生就表示，她们唯一感兴趣的，只是“保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利”那一条。一些大学及中小学校长津津乐道的话题，就是一要政府增加投入，二要提高教师待遇。即使在电脑黄毒危及青少年时，一些人的思维定势也仅仅囿于严惩不法行为，而很少有人提醒所有解决办法的基础，还应在培养青少年辨别是非的能力上。难怪一位法学学者深感忧虑地说，社会上普遍存在的这种既渴望受法保护、又不愿受法约束的心理，无非是一种只重权利、无视义务的“守法”动机。因此，很有必要在广大公民中重新进行一场“法为何物”的启蒙。这样做，与江泽民等中央领导同志带头学法，以求更透彻地理解法，有着根本的一致性。 缺乏制约机制的教育法规，势必使它提供的教育行为规范失去本应有的强制实施的性质 一部《教师法》，在不少地方竟被曲解成仅仅是保护教师的“法”，便是上述实用主义“守法”动机的典型。有人尖锐地指出，如果以保护教师为由而姑息学校教育中的违法行为，那只能使一些灵魂塑造者在践踏自己的职业尊严时，也失去了受人尊重的基础。值得反思的是，长期以来教育界内部重教书轻育人、重教师文化素养轻思想素养的倾向，并没有随教育法规的出台而得到缓解。近年间，教育法规失去规范性的一个突出例子，就是困扰500万农村教师的拖欠工资问题。经过无数反复的清清欠欠，到《教师法》施行了两年的1995年底，拖欠总额竟已突破22亿元，其中河南一个省就高达2.6亿元。这难怪国务院当年3月要求的必须按季度报告拖欠情况，一直没有得到多数省级政府的积极响应。法学界人士称，无论出于什么原因，这种集体违法行为，毕竟属于“情节恶劣”之类。然而对此，我们的教育法规为何成了一根松紧皆宜的橡皮筋儿？说到底，没有一个相应的制约机制作后盾，它就只能一次又一次地表现出如此“宽容”。结果，不仅直接导致违法行为肆无忌惮，更会造成如莎士比亚所说的那种深远的危害：“我们把法律当作吓鸟的稻草人，让它安然不动地矗立在那里，鸟儿们见惯之后，终会在它的顶上栖息而不再是对它害怕。” 记者在本文采访中，曾听到一种对教育法规采取强制实施手段的不同看法。其理由是：一，实施教育法规，根本在于规范教化、以法辅德，即如《尚书》中言：“以力服人者非心服也，”而“以德服人者中心悦而诚服也。”因此，当前首先应强化的是各级行政和执法机关干部、特别是领导干部的守法意识，以思想教育促其自律，模范守法，再由此逐步把这种教育辐射到全社会。二，实施教育法规是以调整社会关系为手段，实现国家的长治久安为目的。而运用惩戒手段加以强制，将不利于社会安定团结的大局。
