中国分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2008）04-0037-06 教育政策低效是现代市场经济国家所面临的一个共同问题，也是当代西方经济学、政治学、教育学和政策科学等领域的学者共同关注的一个主题。西方学者尤其是公共选择学者和政策分析学者已经对教育政策低效的表现、类型和成因以及防范措施进行了较为深入的探讨，形成了较为系统的教育政策低效论，这可以说是对西方发达市场经济国家的政府干预教育活动，特别是政府教育政策低效现实在理论上的反思。 一、教育政策低效的根源 1.教育行政机构的自利行为 教育行政机构是既制定又实施教育政策的政府单位。随着政府的日益复杂化，教育行政人员的职责功能也发生了变化。教育行政人员主要从事四种重要的政治活动：管理教育政策、重新分配教育政策、分配教育政策和建构教育政策。即，教育行政机构“通过制定规则、仲裁、法律强制、执行计划、创建政策、对拟议的政策变化作出评论，以及官僚的例行工作来影响公共政策”[1]。教育行政机构及官员们在教育政策过程中扮演多重角色，他们在形成教育政策的过程中越来越积极。由于他们与其他政策制定者有长期的职务关系，教育行政人员就能够起到很大的影响。“经选举产生的官员只要保有职务，就握有权力；公共官僚们一般都有漫长的任职期。因而，官僚们对公共议程的长期影响可能是实质性的。”[2] 因此，教育行政机构及其官员的行为对教育政策的成败得失具有重大的影响。教育行政机构及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称之为内在效应或内部（在）性。有如外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内部性或内在效应被认为是政府教育政策低效的一个基本原因。 在世界范围的道德伦理体系中，公众要求教育行政机构及其官员充当“公仆”的角色，其目标函数是追求公众教育利益的最大化，甚至要求官员在很多场合不惜牺牲自己的私利来维护公众的教育利益。这在社会学家和政治学家眼里是“天经地义”的，但在经济学家看来却不切实际。经济学研究的逻辑出发点是“经济人”，“经济人”所追求的是个人利益的最大化，由于官员也是独立的“经济人”，那么，要求官员将“个人利益最大化”的目标函数修正为“公众利益最大化”显然有违“经济人”的假设前提。公共选择理论认为政府的建立是为了提供公共产品、控制经济运行、保证社会的稳定和法律的施行，否认了传统经济学认为官员没有自身利益的观点，指出官员也是理性的，其动机在于追求更多的报酬、地位、权力和威望，具体而言不外乎薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等。敦利威指出：“每个官员至少都部分地根据其自我利益行事，某些官员则只受其自我利益的驱使，甚至在以纯官方的身份行事时也是如此。”[3] 因此，当代教育行政机构和官员作为“经济人”的形象无处不在，超出了教育政策制定者和公众的控制，弗里德曼等人指出：“高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划；他们善于以‘解释’法令为名颁布各种条例和规章，这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图；他们善于拖延执行他们不赞成的法令，同时加紧执行他们赞成的法令。”[4] 一般而言，统治者必须拥有教育行政机构来按照他的意图执行教育法律和维持教育秩序、发展教育和提供教育服务。教育行政机构中的每一个官员本身都是理性的个体，它的利益从来就没有与统治者完全吻合过。原因在于：教育决策与具体决策人的私人利益之间存在着矛盾。一方面，教育决策越正确，越及时，教育行政机构的利益越大，作为这个机构的官员所分享的收益也相应越大，不仅如此，官员还可以从中获得比一般成员更高、更多的收益（或效用），如对官员政绩的物质奖励、职位的晋升等。相反，教育决策的效果越差，官员的损失也许比行政机构内的其他成员更大。这是矛盾的同一性。另一方面，教育决策与具体决策的官员的私人利益之间又存在着冲突：这种冲突源于教育决策的组织成本和收益与具体决策的官员的私人成本与私人收益之间存在着差异和背离。并非每一教育决策都能同时实现教育机构的收益和具体决策官员的收益最大化，因此便存在着教育行政机构与具体决策官员两个不同的目标：教育行政机构收益最大化和决策官员自身利益最大化。在缺乏有效监督的情况下，具体决策的官员会利用其手中的权力，根据其自身利益最大化的目标来做教育政策抉择，这种抉择有可能以牺牲教育行政机构的目标为代价，直接利用职权之便为自己谋私利。当然，统治者也会实施一种能促进他们忠诚于统治者的奖励制度，并反复向他们灌输诚实、无私、尽职的意识形态，并试图利用公众来监视他的代理人的行为。“由于现代通讯技术的便利，通过电视直播讲话、新闻发布会和跟小心挑选出来的听众一起召开战略性会议，总统更多地将情况和问题向人民通报。在这些努力后面，目的是为了获得支持而培植公众舆论……在过去半个世纪中，总统‘走向公众’的特权随着政府的更替而持续增加。其结果就是总统更倾向于利用公众来制约那些不驯服的政策制定者。”[2] 然而，教育行政机构和官员并没有被统治者完全控制住，官员自利行为也没有被彻底消除掉。结果是表面上设计成统治者偏好最大化的教育政策，却成为使教育行政机构、官员本身受益的工具。统治者效用最大化以及建立有效教育政策安排的能力，取决于有多少个教育行政机构、官员把统治者的目标视作它们自己的目标。教育行政机构、官员的自利行为恶化了统治者的有限理性并增加了管理教育的交易费用。如果建立新的教育政策安排所能带来的“额外利润”被官员自利行为滥用掉的话，那么新教育政策安排就建立不起来。 2.教育行政机构的低效和浪费 教育政策低效的表现也可以说成是教育行政机构的低效和浪费。教育行政机构尤其是地方教育行政部门为了弥补市场缺陷，纠正市场失灵，将履行公共产品提供者的职能，即直接提供市场可能供给不足的公共产品，并履行维持教育秩序、消除教育失范、维护教育公平、确保教育质量、保证教育效益等等职能。然而，由于教育行政机构的本性以及公共产品供求关系的特点，使得他们提供公共产品也难以做到高效，尤其是难以避免教育成本增加的现象。
