中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1003－8477（2008）08－0162－04 如何进行教育政策研究，这是教育政策研究者常常思考的问题。教育领域作为现代社会生活的一个公共领域，教育政策也就作为公共政策的一个领域，教育政策研究的理论主要来自于公共政策研究领域。而教育活动是使主体自身作为教育对象的客体然后再成为主体的过程的社会实践活动，有更多的“价值负载”或“多重利益”[1](p42) 参与其中。本文试图从多层次、多样化的教育政策主体性价值来理解和分析教育政策。 一、政策与教育政策分析 政策既是一种公共管理领域基本概念的表述，也是该领域的一个核心概念。理解政策的基本概念是考察政策分析的必要前提。但像其他人文社会学科的概念一样，任何事物的概念都是纷繁复杂，没有统一表述。人们对事物理解和认识的多样性决定了概念本身的多样性。政策概念的表述也是如此。美国行政学家伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）提出基于政治与行政二分法的政策概念，公共政策即是政治家，即具有立法权者制定的，有行政人员执行的法律和法规。表达出政策决策与政策执行的双重含义。美国现代政治理论学者戴维·伊斯顿（David Easton）从社会系统的价值分配角度提出“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”哈罗德·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）认为“公共政策是一种有目标、价值和策略的大型计划。”卡尔·弗雷德里奇（Carl J.Friedrich）从政策主体上看，认为政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”。[2](p79) 在政策科学理论的发展历程中，人们曾经从许多不同角度和层面讨论政策研究或政策分析特别是政策分析范式。一是从政策科学发展的历史阶段来看，有拉斯韦尔和德洛尔的政策科学范式、林德布罗姆等人开创的政策分析范式以及泰勒（Frederick Taylor）等人所提倡的科学效率的政策分析范式。[3](p5) 二是在政策分析范式中根据政策分析的主体或研究者角色的不同，可以区分出研究者（或政策知识分子，如大学或研究机构的教师和研究人员）的政策分析、决策者（或政策制定者，如政府官员）的政策分析、中间人（或政策分析家，如在政府咨询机构工作的政策分析人员）的政策分析。三是根据政策分析背后起指导作用的价值基础不同，可以对政策分析的范式进行区分。有的学者还概括出了西方政策学者（如贝若尔和摩根）所提出的分析社会理论的激进人文主义、解释主义、激进结构主义和功能主义的四种范式，认为西方政策分析理论中的理性主义、渐进主义、政治系统理论、团体理论、精英理论和批判理论等不同的政策分析视角，都可以概括于上述四种范式之中。无论如何归类，政策分析都是基于对政策本身不同侧重点的认识与理解。 再看教育政策。我国的教育政策研究是从20世纪90年代末期逐步发展起来的。业界对教育政策的概念的认识也是有差异。国内学者刘复兴认为，“教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的、调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策”。[4](p30) 袁振国认为“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则”。[5](p116) 孙绵涛认为，“教育政策是一种有目的的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则”。[6](p10) 萧宗六也认为，“教育政策是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则”。[7](p36) 国内的教育政策学者多把教育政策看作是具有政治学含义一个概念。 教育政策是公共政策的重要组成部分，现代国家均提倡优先发展教育的国策。“教育政策的制定与其他政策相比并没有更多的自由——并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对它们的研究需要特殊的分析，特殊的概念，或者特殊的方法”。[8](p442) 教育政策并未获得如同经济、政治等公共政策相似的社会关注，教育政策研究也未获得足够重视和显著成绩。而且，教育政策研究领域多借用公共政策的研究成果，较少提出独特见解。而教育学科也和我国的政策学科研究一样，缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设。众多教育政策分析模式移植于公共政策分析模式，相关概念仍未定论。 国内的教育政策学研究学者刘复兴认为，无论从上述的哪个角度或层面来看，当代我国教育政策分析的范式还没有真正建立起来。所以，目前还无法完整、全面地讨论政策科学层面上理论性的、抽象的政策分析范式、模式或路径问题，比如像我国教育政策分析的对象、性质、范围和方法以及教育政策分析背后所隐含的理论假设和价值倾向等政策分析范式应该回答的问题，还无法作出令人满意的回答。这与我国政策研究以及教育政策研究有很大的关系，特别是20世纪80年代末到90年代初，我国才逐渐引入公共政策、政策分析等概念。教育政策研究更是仍处于起步阶段。但是，把教育政策作为一项公共政策来研究，可以采用在国外已经成熟的公共政策分析范式或路径看待现在的教育政策。“教育政策分析是当前国际上教育科学研究和政策分析学科相结合的一门综合性学科，也是一门边缘性学科”。[9](p35) 本文讨论的政策分析范式问题，主要是从教育政策主体关系，尝试讨论教育政策分析的分析视角、分析框架以及相关概念。
