中图分类号：G40－054 文献标识码：A 文章编号：1000-5919（2008）04-0128-10 1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4％”（后文简称为“4％政策目标”）。但是这一目标至今尚未实现。值得关注的是，目前的讨论已经从泛泛地对于政府总的财政能力和支出意愿的评价，转移到对于各级政府的行为审视。实际上，过去二十年中主导了我国教育财政的学术讨论和政策发展的核心问题之一，就是财政分权体制下地方政府教育投入的财政能力和意愿的关系问题。特别是有学者指出，在现实中，国家性的公共支出重点——教育、公共卫生等——经常被地方性的基础设施项目挤出而未得到充分重视。 虽然对于这些问题的关注越来越强烈，但是相关的实证性研究却极为缺乏。目前没有充分的实证证据表明，财政分权导致的纵向不均衡导致了地方政府对于教育的投入不足以及地方政府重视基础设施建设而轻视教育、公共卫生此类的公共服务的行为。更为根本的问题是，虽然有关“4％政策目标”的讨论汗牛充栋，但是却十分缺乏有关地方性教育投入和经济发展水平等因素之间关系的实证分析。 本研究使用31个省、自治区、直辖市2000—2004年的面板数据，分析各省教育财政投入的影响因素，探讨经济发展水平、所有制结构、产业结构、人口因素、财政分权制度等和地方政府财政支出结构之间的关系。全文分为三个部分，第一节在文献综述的基础上提出了本研究的分析框架，第二节对计量模型、变量指标选择及其数据来源作了详细说明，并报告了实证分析的发现，最后部分是本文总结以及对其政策含义的讨论。 一、公共教育支出的影响因素分析：已有研究 改革开放之后，中国在公共教育财政领域进行的制度建设主要集中在三个方面：第一是对于公共教育投入总量增长目标的设定，第二是对于多元化筹资机制的建设和完善，第三是对于各级政府教育支出责任的划分。过去几十年中我国教育财政的研究重点也与政策调整与变迁的轨迹重叠。 “六五”期间的研究课题《教育经费在国民生产总值中的合理比值》和“七五”期间的科研项目《教育投资决策研究》的政策建议中指出，一国的教育投资总量受其经济力量的制约；随着经济的发展，教育投资占国民收入的比例不断上升。上述研究的结论有力地影响了关于教育经费的国家宏观政策，最终在1993年，中共中央、国务院正式印发了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4％”。1994年颁布实施的《教育法》也对此做出相应的规定。 在20世纪80年代后期和90年代初，研究重点扩展到教育资源的筹集和使用问题上。人们不仅关注一个国家要在教育上投入多少，而且开始探究在政策框架内如何更加广泛地为教育事业筹集资源和高效地使用这些资源（王善迈，1989；闵维方，2003）。① 从80年代初开始，政府努力推进公办学校教育经费来源的多元化。在90年代政府开始在高等教育领域全面实施成本分担、收取学费的政策。但是，随着国民收入分配格局的变化，“上学贵、上学难”的问题越来越成为关注的焦点，人们对于多元化筹资体制的认识和观点开始发生了变化。研究者的研究重点也从如何“多元化筹集资金”，转移到如何加强和规范教育投入中政府拨款的主渠道作用。在政策层面上，自2000年3月开始推行的“农村税费改革”取消了农村教育费附加和农村捐集资，这从根本上触动了多元化的义务教育筹资体制。 改革开放之后，地方政府开始逐渐承担起更多的教育支出责任。对于义务教育，在城镇地区贯彻义务教育的责任一度被交给区级政府，而在农村地区被交给县和乡级政府。但是，在20世纪90年代前半期，即有学者指出我国义务教育财政体制在管理的分散上走得太远了，不适应我国地方政府行为非规范的现状。在此背景下，大量的研究提出了中央和省级政府承担更多财政责任的政策建议（王善迈等，2003；王蓉等，2003；魏向赤，2003）。② 当前正在实施的“农村义务教育经费保障机制改革”，以“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”为基本原则，既宣告了义务教育领域中多元化筹资体制的历史使命的终结，又改变了各级政府对于义务教育的财政责任划分。 而在高等教育领域，按照1998年颁布的《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》（国发［1998］21号），实施了高等教育管理体制调整，相当一批数量的中央部门所属普通高等学校下划地方，加大了地方政府的高等教育财政责任。当前，部分地方属院校经费短缺，在拥有大量下划院校的高等教育大省，高等院校的财政可持续性问题引起了越来越多的关注。 迄今为止，对于我国公共教育财政问题的研究存在着几个明显的空白，其中最为重要的就是一个国家或一个地方政府的公共教育支出规模（乃至于整个公共支出的规摸及其构成）到底受哪些因素影响。 在已有的公共财政研究文献中，对于政府财政支出总量的研究，和对于政府某一类财政支出——例如，教育支出——的影响因素的研究是密切联系的。相关的理论分析框架分为两类，一类是所谓的需求因素理论，一类是所谓的政府体制与制度理论。
