当今世界，教育政策已经成为各个国家管理本国教育、实现教育改革和发展目标的重要手段。如果把教育政策过程分为教育政策制定、教育政策执行以及教育政策执行结果三个环节，那么，如何有效地执行教育政策是其中最为关键的环节。美国政策学家艾利森甚至断言，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行”。[1]教育政策执行是教育政策行为者包括制定者、执行主体和执行客体为了实现既定的政策目标所采取的一系列行动。从社会学的角度看，教育政策执行是一个不同社会团体通过不断互动而建构的过程，教育政策执行需要的政策工具受教育政策共同体关系结构以及更为广阔的社会结构背景的影响。本文试图从社会学的嵌入性视角分析教育政策执行的相关问题并尝试运用相关原理诠释教育政策执行过程中呈现出的不同形态，以期对深入理解我国教育政策的执行机理有所启示。 一、教育政策研究的社会结构转向 通过梳理政策研究的文献，大体可以看出，政策研究重心有一个从分析政策制定的过程和建构分析政策制定的模式到重视政策执行的转变。政策执行研究从最初的“自上而下”研究途径到后来的“自下而上”研究途径，再到最近所谓的整合途径，其焦点也已逐渐从过去高高在上的政策制定的权威中心，过渡到基层的政策执行过程中的互动主体，从关注体制内的纵向控制式政策执行转向基层社会结构内的水平互动式政策执行。在“自下而上”的政策执行研究中可以看出，随着关注焦点从中心过渡到边缘，政府垄断政策执行的局面已经开始被打破，日益分化且影响不断增强的社会力量在政策执行中的作用越加明显。随着近些年政策网络、政策社群等研究的兴起以及政策执行的社会网络结构被政策学者的运用，在教育政策的分析当中，教育政策研究者也开始关注教育政策问题的社会结构脉络因素以及行动者在社会网络中所拥有的资源和这些结构因素对教育政策执行结果的影响，之所以如此，不外乎有以下两个方面的原因。 第一，这与教育政策科学及相关领域内研究取向的变化相关。自20世纪中后期西方福利国家出现危机以来，有关政府失灵的讨论充斥于政治哲学、政府管理及相关领域。作为应对政府治理危机的举措，社会部门在教育治理中的地位得到了前所未有的关注，分权、多中心、市场化、民营化等概念大量充斥于各国政府的教育改革报告之中。作为教育治理基本手段的教育政策领域，自然无法独立于这股潮流之外，非但如此，教育政策的研究已经加入到这股研究潮流之中。事实上，即使是在较为微观层次上使用的英美政策分析传统中，决策网络也代表了教育政策领域的分权与多中心治理的趋向。在教育政策工具的有关研究中，政府可使用的手段也不仅限于强制性规制等途径，大量的非强制性的工具(比如市场化)已被运用于教育政策的执行实践之中。 第二，这与教育政策执行自身的属性相关。大致说来，教育政策执行具有与政策制定不同的路径和关键领域。一般而言，教育政策制定的基本路径是遵循从社会诉求到政府决策这样一个基本过程(所谓问计于民和收集民意)，它的关键领域在决策系统，社会诉求能否最终成为一项教育政策，还取决于各种力量在决策系统内互动(博弈)的结果。而教育政策执行却遵循从政府到社会的路径，它是把政府有关的意图、目标和方案贯彻于基层社会的过程，它的关键领域在基层政府和社会。它的成功与否取决于社会能否接受、同意、顺应政府的意图和方案。就此而言，虽然教育政策制定反映的是社会的要求，但它却是一个政府建构的过程；同样，教育政策执行虽然是贯彻政府意志的过程，但实际上却是一个社会建构的过程。当从这个角度来反思教育政策执行的研究时，研究的焦点自然不应只集中在教育行政部门及其官员身上，而也应关注教育政策如何成功地“嵌入”社会网络结构之中，如何被各种社会力量所建构等问题。 二、嵌入性及其在教育政策研究中的应用 (一)嵌入性及其理论的形成 嵌入性就字义而言，指一事物内生于或根植于他事物的一种现象，是一事物与他事物的联系以及联系的密切程度。嵌入性理论由卡尔·波兰尼、哈里森·怀特等人提出。当制度经济学的学者们将其研究兴趣与热情倾注到讨论制度的构成和起源、制度的变迁与创新及需求与供给时，却往往忽略了在特定社会中产生这种制度的社会结构与环境。嵌入性的理论恰恰是在这个方面为制度研究做出了重要的贡献。 在《作为制度过程的经济》一文中，波兰尼指出，经济过程的制度化与一个社会的联合与稳定的过程紧密相联。在这样一种相互关联的过程中，人类的经济活动被制度化。也正是基于此，人类经济嵌入于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要。[2]在这里，波兰尼首先提到了人们的经济行为对非经济的结构与制度的依赖。或者说，人们对某些经济行为与模式的选择，从根本上来看往往是他们所赖以生存的那个社会的社会结构和社会生活方式所影响的结果。波兰尼的研究说明了社会的复杂性以及各种社会因素之间的相互依赖性。从此角度而言，就经济而谈经济，必然不会明白实际的经济运行现象，也无法理解现实中经济运行为何会经常偏离于理想化的经济理论的推论。如果说从纯粹抽象的行为动机出发研究经济的做法，导致了研究视野过于狭窄，而无法去“管窥全豹”，获得对经济现象的现实性把握的话，把社会性因素的影响加以绝对化，而不从具体的情境出发有选择地去考虑各种联系又不免失之于机械、呆板，研究也就失去了生动的意义，这就是所谓的“社会化过度”和“社会化不足”的问题。社会化过度就是个人社会化任务的完成在量上或质上超过了社会成员心理和生理年龄承受的程度。社会化不足问题主要存在于新古典经济学研究范式中，经济学总是假设市场中的人是理性化的人(经济人)，是通过不断计算追求利益最大化的个体，这使得个体完全原子化而孤立无助。而社会学则认为，没有纯粹的原子化个人，个人总是某一个群体、组织或者结构(市场也是一种关系结构)中的个人，他(她)的行为时刻会受到与其有着直接或间接关系的人们的影响，从这个意义上说理性化个人的理性应该是“嵌入性”理性。
