中图分类号：G510文献标识码：A文章编号：1003-7667(2007)11-0075-04 随着欧洲一体化建设的不断深入，欧盟逐渐建立起一套相对完整的、超国家层面的教育政策体系，其制度框架由以下几个层次构成：欧盟的根本大法——基本条约中的相关规定；具有约束力的相关法规，包括条例、指令以及决定；不具有约束力的相关规章，包括建议和意见、通讯、白皮书和绿皮书等。所谓教育政策的功能，是指教育政策在运动过程中为实现一定的教育目的所发挥的效力或所起的作用。[1]欧盟教育政策主要具有导向、协调和整合三种功能，其服务对象具有双重性，也就是说，它既要为欧盟成员国服务，又要为超国家实体——欧盟服务。作为一种新型政治经济实体的教育政策，其功能的发挥都是在两个层面上同时展开的。因此，欧盟教育政策的功能具有特殊性和复杂性。 一、导向功能 欧盟教育政策的导向功能，是指教育政策对欧盟范围内的教育教学活动及人们的行为具有引导作用。欧盟教育政策的导向功能通常从两个方面表现出来：一是为欧盟及其成员国教育事业的发展提出明确的目标；二是推出一整套旨在促进教育改革与发展的重大措施。 在欧盟委员会于2002年出台的《多样的体制与共同的目标：欧洲教育与培训2010年规划》(Education and Training in Europe：Diverse Systems，Shared Goals for 2010)中，欧盟明确提出了新世纪头10年教育发展的三大战略目标：(1)根据知识型社会以及教学、学习模式变革的新要求，提升欧洲教育与培训的质量和效能；(2)根据终身学习、促进就业和职业发展的指导原则，为接受各种形式的教育和培训提供便利；(3)根据培养工作和社会能力以及适应全球化挑战的基本要求，使教育与培训体系向更广阔的世界开放。[2]可见，欧盟教育政策的导向作用是非常明显的，即为欧盟的总体发展战略服务。同时，为实现以上战略目标，欧盟围绕着提升就业能力和改善教育质量这两个核心问题，推出了一系列的重大措施。 (一)提升就业能力 自欧洲煤钢共同体成立开始，提升就业能力就构成了欧盟教育政策的首要功能。进入21世纪后，欧盟仍将提升就业能力作为其核心教育政策议题，并特别强调了终身学习的理念及其重要意义。2002年3月，欧洲理事会通过了《实施2010年欧洲教育与培训目标的具体工作计划》(Detailed Work Programme on the Follow-up of the Objectives of Education and Training Systems in Europe)。在该文件中，欧盟认为，如果个人在其整个生涯中都接受教育与培训，那么就有利于解决当前的“学校教育危机”。[3]在为提高就业能力而制定的所有指导原则中，欧盟重点强调了青年的教育与培训以及终身学习问题。根据终身学习的理念，公民被要求“经常更新其知识”，从而增强自身的就业能力。这也意味着应在个人、集体和工作之间建立一种新的关系。这种新的关系通过不断地接受培训和提升学历以及不停的求职过程得以实现。有学者指出，在终身学习理念的影响下，解决结构性失业问题的重任已经从国家层面转移到了个体层面，而自我就业理念则取代了劳动力市场理念。[4] (二)改善教育质量 2002年3月在巴塞罗那举行的欧盟首脑会议曾指出，教育是欧盟社会模式的基石之一。到2010年，欧盟的教育质量应当成为“世界教育质量的参照系”。改善教育质量既是顺应世界教育改革潮流的一种必然举措，又反映出欧盟为应对全球化的挑战而加强自身的生存和竞争能力的一种决心。改善教育质量并发展优质教育，不仅意味着应加大投入以及加强公私之间的伙伴关系，还意味着应通过建立参照点和指标对学习过程和成绩进行评估。教育质量问题，是一种全球性的问题。在欧洲层面，通过对国家政策进行整合，这一问题显得更为突出。[5]在改善教育质量这一功能观的指导下，欧盟教育政策的重点开始从“输入控制”向“输出控制”转移。其目的是“创造一种开放的、积极的对话环境”，并且为各国的“相互学习打下坚实的基础”。可以这样认为，“数据和可比较性的挑战”本身就构成了一种政策，而不需要专门的教育政策制定过程。因此，欧盟认为，这是对教育制度进行变革的最有效的方式。 二、协调功能 欧盟教育政策的协调功能，是指教育政策在欧洲一体化进程中能起到协调和平衡各种教育关系的作用。欧盟教育政策的协调功能主要体现为两个方面：一方面，教育政策既要协调教育系统内部各个子系统之间的关系，又要协调教育系统与其他社会子系统之间的关系；另一方面，在欧洲一体化的背景下，欧盟的教育政策要正确处理超国家组织与民族国家之间复杂的教育权力关系。由于教育领域并不是欧盟的专有权限领域，因此欧盟在介入超国家层面教育问题时，必须持一种小心谨慎的态度。根据“辅助性原则”的规定，欧盟对教育领域只有“支持和补充”的权力。然而，出于竞争和发展的现实需求，欧盟对超国家层面的教育问题表现出了高度的关注，其教育政策有时甚至会超越法律规定的束缚。面对欧盟步步紧逼的压力，成员国的反应是极为复杂的。一方面，面对全球化的压力以及欧盟项目经费的“诱惑”，各成员国不得不认真考虑欧盟提出的教育革新理念；另一方面，各成员国始终坚持民族国家应完全拥有教育主权，涉及国家层面的教育政策应完全由本国政府制定。此外，在对待欧盟教育政策的态度上，各成员国也不尽一致。这样，在涉及国家总体利益和具体教育利益的问题上，欧盟与成员国之间不可避免地要发生分歧和矛盾，甚至引发冲突。因此，协调欧盟与成员国之间以及成员国与成员国之间的矛盾与冲突，构成了欧盟教育政策的一项重要功能。 具体来说，欧盟主要通过确立教育优先发展区和教育项目经费制度来发挥教育政策的协调功能。首先，针对不同教育领域，欧盟确立了优先发展高等教育和继续教育的战略。至于义务教育领域，欧盟则采取了最为谨慎的策略。由于义务教育主要由政府提供，其经费主要来自国家的公共财政，因此民族国家对本国义务教育的控制也是最为严格的。其中，对教学内容的控制，更显得尤为突出。相比之下，高等教育机构和各种培训机构拥有更大的自主权，其学员在欧盟范围内的流动也更为广泛。此外，高等教育和继续教育与就业的联系也更为直接和密切，因此更符合欧盟的整体发展战略。这样，欧盟做出上述的教育决策，既可以做到最大限度地尊重成员国在教学内容和教育体制安排上的主权，从而避免不必要的矛盾和冲突，又可以充分利用现有资源以更好地实现在其他教育领域制定的发展目标。
