中图分类号：C912.81文献标识码：A 文章编号：1000－9639（2008）05－0182－10 权力及其结构一直是政治学、行政学等有关学科研究的“大问题”。权力结构是指决策权力在社会各阶层的分配状态，具体表现为决策者的阶层构成及组织形式。城市权力结构研究将国家层面的权威性价值分配问题置于城市层次，与国家权力结构研究类似，对于城市中的权力运作，通常需要回答的问题有：城市权力掌握在谁手上（Who）？这些权力是如何取得的（How）？权力运作的机制与结果是什么（What）？对这一系列问题的回答，构成了城市的政治逻辑。本文目的在于梳理近年来国外城市权力结构的不同理论与流派，分析其理论内涵与传承关系；在此基础上，对中国城市政治与行政学研究的基本方向提出建议。 一、精英还是多元：城市权力结构研究的两大传统 从理论脉络上来看，传统城市权力结构研究有两大流派：一是以亨特为代表的精英论（elite theory），二是以达尔为代表的多元论（pluralism）。精英论与多元论的争辩，奠定了此后城市权力结构研究的基本模式。 （一）精英论 精英论认为，城市决策是少数精英的专利，决策权力掌握在少数精英手中，重大的政治方案通常是由这些精英起决定作用，城市各级官员予以配合来实现少数人的意志。具体而言，精英论的观点包括：（1）上层少数人构成单一的“权力精英”；（2）该“权力精英”阶层统治社区生活；（3）政治领导与社区领导是该阶层的执行者；（4）该阶层与下层市民之间存在冲突；（5）地方精英与国家精英存在千丝万缕的联系。 精英论的代表人物亨特（Hunter）以美国的亚特兰大市作为研究对象，分析了其决策层级与权力运行的过程，并于1953年出版了城市权力结构研究的奠基之作——《社区权力结构：决策者研究》（Community Power Structure:a Study of Decision Makers）。在亨特看来，研究城市权力结构研究的中心任务是要找出城市中的主要领袖。亨特设计了“声望法”① 来识别这些领袖，发现城市权力通常由不超过40人的集团行使，其中工商界的利益起着决定性的作用，亚特兰大市的城市权力呈现出金字塔式的结构。亨特还指出，这些精英大多相互认识、经常来往、互相磋商公共事务，从而结成密切的权势群体。他们以不同的方式行使自己的权力，一些人在公共部门供职，在社会上引人注目、声名显赫；另一些人则通过他人行使权力，其活动和影响一般不为常人所知。 亨特的研究所采用的结构功能分析、非正式因素（工商界精英）支配城市发展的命题，开启了后来成长机器论、城市体制论以及相关的城市权力结构经验研究传统。 （二）多元论 对于精英论的观点，多元论者提出了质疑。多元论者认为，城市权力分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心，地方官员也有自己的独立地位；官员要向选民负责，所以选民也有权力，他们以投票来控制政治家。 多元论的代表人物达尔（Dahl）不同意用“声望法”来进行权力研究。他指出：任何人拥有权力资源而不去使用的话，不能算是权力；权力不仅仅是声望，还要有行动的实权，因此，应当用“决策法”来考察谁在重大的城市政策上参与实际决策。1961年，达尔出版了《谁统治：美国城市中的民主和权力》（Who Coverns:Democracy and Power in the American City）。该书以纽黑文市为研究对象，选择了城市重建、教育政策和政治任命等三个问题进行分析。达尔发现，有不同的团体和个人参与了这三个方面的决策，个人或团体都拥有各种资源，有其在特定专属领域的影响力，但没有任何个人或团体足以垄断城市的决策过程②，城市权力显得很分散，城市的决策总是倾向于反映大多数人的意见。达尔将纽黑文市的城市权力格局定义为以“分散的不对等性”（dispersed inequalities）为主要特征的多元政体（Polyarchy）。 达尔的著作与波尔斯比（Polsby）的《社区权力和政治理论》（Community Power and Political Theory）、沃芬格（Wolfinger）的《声望与社区权力研究中的现实》（Reputation and Reality in the Study of Community Power），共同构成了多元论的核心。不过，多元论的观点也遭到了广泛批评。 首先，达尔的研究选择了纽黑文市的城市重建、教育政策和政治任命等三个领域进行研究，那么，怎样才能确定这部分决策的结构能代表城市整体的权力结构？事实上，决策议题不同，往往会影响利益相关人投入的强度与时间，因而所呈现出来的决策结构也会有所不同。 其次，巴克拉科（Bachrach）和巴拉兹（Baratz）在《权力与贫穷：理论与实践》（Power and Poverty:Theory,and Practice）中提出了“权力的两面性”理论，认为：权力不但能决定某一事件或提案进入政策议程，也可以扼杀某一重要事件进入政策议程。达尔的研究对象其实是已经得到允许的提案，但却没有研究那些尚在构想或酝酿阶段就已被否决的提案。获得允许的提案，也许可能是无法真正威胁城市资源分配和既定权力结构的琐碎事情。所以，多元论者研究的只是部分的权力运作和权力集团，而不是全部。
