［中图分类号］D0 ［文献标识码］A［文章编号］1004－6917（2008）08－0186－04 民意与公共政策之间的互动关系是学术研究的重要主题。18世纪法国的卢梭首次提出了公众意见即民意（Opinino publique）的概念，自此，西方对于民意的研究逐渐展开。19世纪初期，政治学家开始探讨民意的本质和功能，发掘民意与社会控制、民意与法律、民意与威权、民意与政府的关系。然而，分析和判断民意在不同政治环境下对于不同政策所起到的作用与角色，具有一定的难度。这主要是因为政府的决策和民意始终处于一种复杂的动态互动的过程之中。依雷尼·B.夏普和鲁贝格在其研究中设立了民意与社会政策的相关性模型，对民意与政策的关系进行了较为清晰的诠释与探讨。 一、民意与社会政策的相关性模型 依雷尼·B.夏普（Elaine B.Sharp）在其1999年出版的《民意与社会政策的相关联系》（The Sometime Connection- Public Opinion and Social Policy）中对民意与政策的相互关系进行了探讨，他概括了民意与政策发生联系的四种可能性模型： （一）无态度：民意—政策的不相关性模型 民意—政策的不相关性模型所要表达的是民意与政策是不相干的，这是因为通过民意测验数据估定的民意是不真实或没有意义的。它可能有两种含义：一是普通民众的反应和意见很容易被政治精英操纵，二是民众对候选人和重大事件的反应并不是在认识基础上作出的。态度通常被定义为“对某一特定目标的相对持久的认识”，而显示在民意选举中的意见则表面上是“态度的可见显示”。真实的态度和态度中表明的意见是相对持久的，因为其既包含认识因素（知识）也包含情感因素（价值观）。如果一个人不知道什么是“挣得收入税收贷款”（EITC），那他不可能对它有任何真实的态度。而对一个目标没有真实态度，必然妨碍人们在面对民意测验问题时作出回答。因为他们不愿意承认他们对这个话题一无所知，或者他们对这个话题毫不关心，或者因为他们愿意表现合作所以民意测验者可以很快结束，或者因为其他原因，民意测验的受测者可能会作出与相关事实和价值观无关的无意义的反应。这就是所谓的“无态度”。 概括说来，至少有三种证据可以为民意充满了无态度的观点增添说服力，即态度随时间表现出的不稳定性、民意缺少意识形态上的一致性和连贯性以及民意测验所表现的民意很容易改变或被操纵。另外，还可以加上民众对公共事务缺乏兴趣和知识。 从这个角度来看，制定与公众偏好相符的政策是没有必要的。当这种偏好显示在选票中时，将被视为迅速消失的而且不宜作为制定政策的基础，并且，以解决问题和有效治理为目标的官员根本不会考虑试图与这些意见相符。 （二）决策者操纵民意模型 与民意协调的政策要求公共政策在最低限度上同大部分普通民众的意见一致。但是这种一致性并不是政策与民意协调的足够的基础，这是因为民意和政策的一致性也可以通过政策制定者塑造民意使其与政策一致达成，而不是通过政策顺从民意而达成。这种民众的“事后”同意可能会满足一些民主理论的要求，但是它并不标志政策的民意协调性。而且尽管通过使用褒义词如“领导”等，政治精英影响民意的做法可以被积极地看待，许多学者还是指出了这种模型的许多危险方面。从最消极的角度看，像“蛊惑民心”和“政治煽动”等词汇会出现在人们脑海中，并且通过影响民意来构建民意和政策的一致并不比广告人通过精心策划吸引消费者高明多少。但是至少这一模型表明民意被政治精英“操纵”了，“操纵”这个词既有积极也有消极的理解空间。 在这一领域最具批判性的分析者是金斯堡（Ginsberg），他认为当前统治者所留意的观点在很大程度上是人为造成的现象，这种现象是国家政府本身造成的，并且它们的影响持续存在。金斯堡强调现代社会在运用公共关系技巧时非常老练，民意已经被民意测验的体制化驯服了，因此，政府可以控制、操纵并利用公众的意见。 这种模型所显示的是政府的精英可以通过各种媒体渠道来影响民众的观点，同时民众的观点也往往很容易受到这种引导。对民意的控制体现在教育民众与操纵民众两个方面。前者是给予参与者一种充分的选择自由。而后者最显著的特点就是给予民众大量的误导性的信息，最终民众的意见受到诱导并作出对自身利益可能有害的选择。 （三）无响应：公共政策与民意反映不一致模型 在代议制民主社会中，很多情形下，政府的最终决策与民意的反映并无关联。这是由于政府在很多情况下需要考虑民众的各种具体利益和公共利益之间的平衡。在有些情况下，政府所采用的解决问题的方法似乎得不到民众的认同，甚至与民众的偏好相反。然而，在政治决策的过程中有时不得不对民众的要求有所牺牲。实际上，在有些情况下，民众的要求是不可能百分之百地得到满足的。比如，民众总想缴纳更少的税金而得到更多的政府服务。因此，在很多情况下，政策和民意发生背离也就不足为怪。 事实上，在公共政策与民意反映不一致的情况下，受控制的民意模型似乎在某种程度上更能反映出这种张力情况。但是，考虑到政府最后会操控民众的意见以便使其和政府的决策一致，因此，只要政府能够采用恰当的手段来教育民众，那么这种公共政策与民意反映不一致的状况就很有可能得到改善。
