[中图分类号]D251[文献标识码]A[文章编号]1003-7608(2008)06-0040-04 权力在本质上是一种强制性力量，而权威是一种让人自愿服从的力量；权力让人自愿地服从，便转化为权威。毫无疑问，将权力转化为权威，是任何一个国家都致力以求的，因为权威可以大大节省政治统治的成本。在马克斯·韦伯看来，权威的来源或服从权威的对象不外有三种：因领袖的个人魅力而产生的宗教式服从；因君权神授的信念而产生的自愿服从；为解决利益分配的现代理性立法而形成的法律的至高无上性即对法律的自觉服从。在现代政治中，无论是在工具主义立法中还是在权利主义立法中，法律在很大程度上就是一套分配利益而设计的制度体系即本文所指的国家权力结构。也就是说，法律是权威的重要资源。法律是一套成熟的制度设计，国家行为的法律性是重要的，但是当法律不成熟或法律不能指达时，国家行为就以政策的形式表现出来。因此，国家权力往往以法律和政策的形式来实现，而对法律和政策的自愿服从程度也就成为衡量权威资源的重要标准。在这里我们还难于以绝对科学化的标准来对权威进行量化分析，但是国家权力结构的设置状况却直接关系到国家法律与政策的实现程度。在上述分析框架内，本文对我国权力结构与权威的关系进行宏观的总体性考察。 众所周知，我国国家权力组织的基本原则是民主集中制原则，我们将会看到，在中央层面，权力结构的集中性能够保障和维护权威资源。但是，作为国家权力最终代表者的中央政府只是法律和政策的制定者，而不是执行者。中央意志的执行者有两类，一是中央政府的行政机关，二是各级地方政府。作为代理人的行政机关和地方政府是如何执行中央意志的？国家的权威能否得到有效维护？这就需要具体考察作为国家权力组织的“条条关系”和“条块关系”的设置及其在政治过程中的行为。 一、我国国家权力结构的民主集中制原则 我国国家行政机关、国家权力机关和党的领导机关的组织原则都是民主集中制。我国宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。即“一府两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定，中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以“民主集中制”原则表述了国家权力机关与国家行政机关的关系以及中央政府与地方政府的政治单一制性质。 那么国家权力机关和国家行政机关与共产党是什么关系呢？我国现行宪法关于党的规定就是“序言”中提到的“坚持共产党的领导”。而党的组织原则就是每一个党员耳熟能详的“下级服从上级，全党服从中央”这样一个民主集中制原则。而党政关系是什么样的呢？这就要求我们不但要熟悉宪法，更要熟读党章。党章及其相关文件规定了党委制、党组制、党管干部制度和归口管理制度。这些既是法定的权力结构，又是事实上的权力程序。在党的上述领导制度中，如果说归口管理制度最终体现了党与人大、党与政府、党与军队和党与社会的政治权力关系上的民主集中制原则，那么党委制、党组制和党管干部原则则是实现归口管理的制度性保障。尽管如此，这里对于归口管理制度的考察将能够充分地说明我国国家权力结构的民主集中制性质。 归口管理是在特殊的历史时期形成的党的一元化领导制度。为了避免“不看就签字”[1]，直接领导“大跃进”，在1958年1月发动“大跃进”动员的南宁会议上，毛泽东严厉批评国务院和其部委搞分散主义，不让中央参加对经济工作的“设计”，为此中共中央成立了财政、政法、外事、科学、文教各小组，具体领导对应的政府职能部门。毛泽东说这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向它们直接报告。由于党中央各小组直接领导国家各大口的业务工作，因而党中央各工作部门的职能也随之扩展，由主要管理各大口的干部变为主要管理各大口的业务。这样，党中央形成了一套几乎与国务院完全对应的行政性管理机构，党中央各工作部门也与国务院所属职能部门形成了对应关系。至此，以归口管理为特征的党的一元化领导下的国家领导体制彻底地建立起来了。这一党和国家领导体制可以表示为如下结构：
1958年党政关系的变动使国家权力机关职能发生转移，共产党组织国家化了。具体地说，其一，把宪法规定向国家权力机关负责的政府(即国务院)变成了党中央的执行机关，因而党中央取代了国家权力机关；其二，它把本来属于政府的“具体部署”权收归党中央，因而党包办了政府的一部分事务[2]。 归口管理制度具有连续性和稳定性，因而具有制度化特征。无论是第一代领导人，还是第二代和第三代领导人，党的一元化领导或者说党对国家权力的主导权主要通过归口管理制度下的领导小组来实现。
