政权体制是统治阶级借以实现其统治目标、实施其统治权力的组织形式和行为方式。从基本职能上划分，一般由中央和地方两大部分构成，前者注重从客观上、总体上制定并把握统治策略和政治目标的基本方向，而后者则把上述方向具体化，即实现统治目标。中国传统社会中，封建专制政体呈螺旋形发展形式，不断强化，并逐渐形成以皇权为中心的高度集权体制。清代是封建专制制度的最完备形态，其集权制体制随着皇权的不断强化，也深深地影响着地方各级政权的管理模式和行政权力的实现方式。应该说经过几千年的摸索和实践，清代统治者对中国的封建行政管理体制尤其是对州县一级政权及州县官的重要性具有深刻的领悟。“州县造福易，作孽亦易。”[1]清世宗有感于此，为提高州县官的实际管理水平，命“外任多年，周知地方利弊”[1]的练达老臣，总结亲自经验，著书立说。总督田文镜、李卫条陈皇帝，世宗大加赞赏，遂颁布《钦颁州县事宜》，以便初登仕籍者借鉴，为州县亲民官箴言。 一、天下之治始于县 中国古代地方行政管理体制中，县级机构的出现要追溯到战国时代商鞅改封邑制为郡县制。商鞅在秦国变法后，“集小乡、邑、聚为县，置令丞，凡三十一县”[2]战国时期，各诸候国的地方制度发生了很大变化，主要表现为郡县制的建立。郡县是中央直接管理的地方机构，郡县长官由国王任免，其行政、军事权力都控制在国王手里，所谓“百县之治一形”[3]，后来的封建王朝地方行政管理体制随着形势的发展变化而数度调整，但均未改变县级建制。县级地方政权在国家行政管理体制中的重要性已被几千年的历史所证实。 清代地方实行省、府、州县三级政府的行政管理模式。较省、府而言，州县是最基层的实体政府，在整个地方政权体制中起到至关重要的作用。“朝廷敷布政教，全赖县奉行”[4]，府仅是“总州县之成，而大吏倚以为治者。”清代名幕汪辉祖在《学治臆说》自序中即言：“天下者，州县之所积也。自州县而上至督抚大吏为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县：州县而上皆以整饬州县之治为治而已。……知州县之所以为治，即知整饬州县之治，而州县无一不治。”故而，清代有“天下治权始乎州县”[4]之说。 清代州县是指县以及与县平行的属州，一般州县连称。据《清史稿》卷一一六《职官三》所载，州县的官秩、品级和职掌分别是：“州，知州一人。初制，从五品。……知州掌一州治理，属州视县。”“县，知县一人，正七品。……知县掌一县治理，决讼断辞、劝农赈贫、讨猾除奸、兴养立教，凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”即知州知县掌一州一县治理之全权；一州一县之事，知州知县应当是无事不知、无事不晓、无权不掌，“受寄民社，而命之曰知州，曰知县。顾名思义，必于此一州一县之中，户口几何，钱粮若干，道路之险夷安在，控制之扼塞何方，与夫风俗之奢俭正淫、民生之疾苦休戚，知之悉周，而后处之始当。”[1]集权的结果，一州一县治理好坏的责任全在知州，知县一人身上，州县官亦成为“亲民最要之官”，“国家设官分职，各有专责。州县乃专理民事者，与民最为休戚相关也。”[5]州县官上承皇恩国命，下启黎民百姓，因此，就某一特定之州县而言，短州、知县真可谓是位尊、权专、职重、事广，俨然是皇帝在州县一级的象征和化身——“土皇帝”。 由于州县正印官能力之大小、治绩之优劣直接关乎统治基础之稳定、国家之兴亡，“虽曰国非可以一人兴也，非可以一人亡也，而其所兴亡必自于县令。”[4]承担如此重任，确非一般士人科举入仕就能胜任。但根据清代职官简任原则，州县主官一般来源于科举正途和捐纳杂途，且大部分是初入仕途。并按照回避制，均不得在本省本地任职，必须在五百里以外就仕。这样在州县治理与州县官的胜任上就形成一对矛盾：一方面全权治理州县之责任，要求州县官不仅具有丰富的道德修养，更应具有扎实的吏治实践经验；另一方面初入仕途之州县官，虽专擅于八股科举，却不谙吏事，尤其不熟悉州县之主要职责、刑名司法、钱谷征收事宜，同时各地风俗之差异更增加为仕的难度。鉴于此，清统治阶级从上到下无不重视对初仕之州县官的培训、历练，其中最主要的培训方式就是有意识地编纂治理州县的指南或工作手册，以作为官场教科书。清代，这类著述最丰富，其中有皇帝御批，有督抚亲撰，也有大量的州县名幕之佐职体会。如《福惠全书》、《安吴四种》、《收令全书》、《宦海指南》、《牧民宝鉴》、《居官圭臬》、《牧令须知》、《牧令要诀》，等等。 《钦颁州县事宜》正是在上述背景下由雍正朝重臣田文镜亲撰，并由清世宗钦批。关于制定州县事宜的目的和经过，在钦颁上谕中有明确表述。“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系万姓之休戚。故自古以来，慎重其选。而朕之广揽旁求，训勉告诫，冀其奏循吏之绩，以惠我蒸黎者，亦备极苦心矣。惟是地方事务皆发端于州县。头绪纷繁，情伪百出，而膺斯任者类，皆初登仕籍之人，未练习于平时，而欲措施于一切，无怪乎徬徨瞻顾，心志茫然。”为此，先谕命大学士苏轼、左都御史沈近思“商酌规则，以为州县之南车”，后又圣命河东总督田文镜、浙江巡抚李卫再行续订，并圣谕要求各州县官各领一帙，“置之几案间，朝夕观览”。 《钦颁州县事宜》原为“初登仕版用”，目的在于让牧令官能“谙练事机、熟悉情伪”，因此，从内容上看“凡州县应行事宜，地方利弊，无不继悉指陈，周祥明备，洵为吏术金科，足以垂示万世。”[6]从影响上看，自《钦颁州县事宜》制定后，雍、乾、道三朝皆极为重视，奉为州县之“金科”，屡被各地方官“敬谨校刊，饬发各属，俾诸牧令，得以朝夕观法，身体而力行之，勉为循良，共襄郅治，庶冀教化兴行，风俗移易。”[7]《清史稿》卷一四七《艺文三》甚至把《钦颁县事宜》列为法家类之首，以示其价值。 必须明确的是，《钦颁州事宜》之影响固然是与重臣亲撰、皇帝钦颁有关，但究其根本，其影响和价值还在于所颁之规则对各地州县事宜之普遍适用，以及通过详备的对州县事务之规定所体现出的具有一般意义上的中国古代州县官箴文化的精神和特质，即以民为本的行政价值取向、反求诸己的道德品质修养、清政廉明的行政管理风范、身体力行的行政管理原则和求取功名的为官实践追求。
