［中图分类号］D08［文献标识码］A［文章编号］1002—7408（2007）04—0012—04 一、公共政策合法性及其影响因素 所谓“合法性”概念最早是由德国著名思想家韦伯在20世纪初提出的，韦伯认为合法性概念意味着促使一些人服从某种命令的动机，意味着人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。合法性涉及到政治领域的“判断能力”，与赞同、规范网络和法律相关，合法性来源于权力客体对权力主体的认可及其权力正当性的主观认识。公共政策的合法性是指政策被政策客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可。这种认同和服从不是政府权威单向作用的结果，更不是依靠强力的威胁就能达成，而是政府权威与社会公众的双向互动所致，依赖于民主自觉的认知活动。 可以说，人类进入政治社会以来的政治史就是一部权力主体向权力客体证明其占有政治权力的合法性的历史，即一部政治权力不断自我求证其正当性的历史。处于蒙昧状态和奴隶社会时期的人类，往往将合法性基础与血缘、超自然力量和神权相结合，其典型做法是吹捧“君权神授”。近代以来，民主日益深入人心，个人权利与自由日益受到人们的珍视，公共权力的合法性这个问题变得更为突出也更为普遍。“从政治发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中大都面临着合法性危机的问题，容易导致政治秩序的瓦解甚至政治体系的崩溃。”[1] 中国正处于从传统社会向现代社会转型的过渡时期，而现代化过程本质上是一种革命的进程，无论就其影响的广度还是深度而言，都会给社会带来巨大的变化和震荡。在当前新旧体制转轨的过渡时期，传统的权威基础已经逐渐崩溃，多元化价值体系正逐步取代一元化价值体系，但新的制度化权威还没有完全建立起来，中国的经济改革也影响到了社会的各个方面，民众容易由于对政府权威不满而出现合法性危机。具体来看，影响我国目前政策合法性的因素主要有以下几个方面： （1）政策制定与执行主体权威的削弱。 公共政策形式上合法的惟一提供者只能是作为国家权力行使者的各级政府，而现代政府实质上的合法性来源于人民为保护自己的安全、维护社会的秩序和正义的需要，通过订立契约的方式，将自己的权利让渡出一部分而组成政府。一旦人们对权力的拥有者不服从，则当权者的地位就丧失了权威，其所制定或执行的政策就失去了合法性，得不到政策目标群体的认可与服从。 （2）传统文化思想观念对政策合法性的影响。 合法性受制于一定时期的社会文化与思想观念。国家的法律、道德伦理、政治思想、哲学、艺术和宗教等精神文化对人们的世界观和行为产生重要的影响，影响人们的价值标准与取向。目前，我国还因为一些传统的思想观念影响到了政策客体的判断，而使他们对国家的政策出现不认同、不配合的行为。政策客体思想文化素质的不同、教育背景与经历的不同也使得他们对同样的政策会有不同的感受和判断。 （3）个人或小团体利益侵犯公共利益，削弱了公共政策实质上的合法性。 合法律性仅是政策合法性的必要条件而非充分条件。公共政策作为社会价值的权威性分配，必须反映大多数人的利益，关注公平、自由、公正等价值取向，才能保证其内容的合法性。公共政策在考虑社会大多数人利益的同时，也不能忽略少数人的声音。而政策制定者与执行者作为理性经济人，也会从利己的角度来考虑问题。 （4）政策网络的封闭性引起真实话语的缺乏， 民主程度的低下从而降低政策合法性。政策网络的封闭性排斥了民主政治的开放性与真实性对话，我国目前仍然是一种传统的、封闭的决策模式。社会成员中资源占有者也是政治上的积极行动者，更容易享有话语决定权，影响公共政策，决策者也更为重视积极者的问题。政府没有倾听民众的呼声，没有民众参与的制度化的渠道，所采取的决策必然受到更多强势群体的影响。 （5）公共政策违背制定程序，导致形式不合法。 政府行动的一个根本原则就是依法行政，政策制定与执行都有一定的程序和步骤限制，要求决策中枢在充分征求咨询机构意见的情况下，有针对性的作出最优化的决策。而目前政策制定还是会出现“拍脑袋”决策，暗箱操作，严重违反法律规定，导致政策形式的不合法。 二、协商民主的基本理论阐释 1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（Joseph M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主（Deliberative democracy）”一词。他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。但是，真正赋予协商民主动力的是伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩。到了20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。罗尔斯与哈贝马斯也分别出版了论述协商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者。 协商民主并非是一种范式上的创新，而可以看作是观点的复兴，早在古希腊城邦政治，以及伯克、密尔的政治理论就可以发现协商民主的先例。从不同的角度，协商民主可以有不同的理解。一是将协商民主看作一种理性的决策形式，如米勒所言，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。二是将协商民主看作组织形态，科恩认为协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。“这种团体的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想”。[2] 三是将协商民主看作一种治理形式。“协商民主是这样一种观念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公民实践推动的政治自治理想。”[3] 瓦拉德斯认为，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[4] 概括起来讲，协商民主是一种治理形式，其中，公民平等、自由地参与公共协商，提出各种观点，陈述理由说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑所有人需求和公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。
