一、产权政策的现状 产权问题可以说是民办学校发展中的一个核心问题，是关系到民办学校能否保持长期稳定发展的大问题。一方面，产权归属不明确、产权性质不清、产权关系混乱，必然造成学校资产的流失。另一方面产权问题扯皮还会造成资源的无谓消耗、挫伤办学者的积极性、不利于整体教育质量的提高。同时，产权问题同又会影响其它很多问题的解决，包括“合理回报”与“税收优惠”问题、学校与政府的关系问题、学校的营利性与公益性冲突问题、民校资本筹集方式问题等。所以加紧研究民办教育产权问题，对民办学校的产权进行立法规范，是非常必要和迫切的。 《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《促进法》）确立了几个事关民办教育发展的重要原则，如承认合理回报、民办教育与公办教育享有同等法律地位等，对民办教育产权制度也作了原则性的规定（第三十五条和第三十六条）。《促进法》为解决民办学校存续期间财产支配权问题起到了重要作用，但也存在着一些不足。 深入分析《促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（简称《实施条例》）可以看到，该法案回避了学校完全产权问题，而且“合理回报”的操作性也不强。《实施条例》共52条，其中有7条19款为“合理回报”设限。这样造成了一个事实判断，即教育是“公益”的，因而举办的学校就只能是属于社会公众的，出资者不管投入多少都要失去自己的产权，最多也要到了机构清算时才拥有部分的“财产权”及其回报。[1] 因此，要解除民办教育举办者心中的后顾之忧，就应当对民办学校的产权做出完整的规定，真正使民办学校“产权明晰”，规范发展。 二、产权激励机制的构成要素 产权即所有权。法律上的所有权是指所有人对其所有物依法享有的权利，包括“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。所以，讨论民办学校的产权归属，也就是讨论谁对民办学校享有占有、使用、收益和处分权利的问题。 明晰产权归属，将有利于明确产权主体、有利于完善资产管理、有利于校产的不断积累、有利于调动举办者和办学者的积极性。实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是民办学校建立现代学校制度、实现健康持续发展的基础和保障。因此，要制定产权激励政策来鼓励社会多元投入力量积极进入到民办教育事业当中，在最短的时间内使国家教育资源有一个质的增量变化。 民办教育制度产权激励机制主要包括三个方面。 1.举办权 举办权是学校举办者拥有的合法办学权和投入资产及其衍生的其他权利的总和。举办者出资，经依法批准办学获得举办权。举办权即是出资办学的特定教育产权形式。学校的“举办权”具有如下法律特征：（1）必须有一定的投入资产；（2）投入资产是办学校的；（3）举办学校是经政府依法批准的；（4）学校是合法合条件存在的。 学校“举办权”的权利是：（1）举办者可以以资金、实物、土地使用权、知识产权或者其他无形资产等形式出资，并必须按出资比例承担相应的办学责任和风险；（2）举办者及其他组织和个人不得抽逃学校资金，不得侵占、挪用办学经费；（3）举办者的出资和出资比例及其衍生的其他权利可以变更、重组、出让、质押；（4）出资举办者拥有相应的收益权。 民办学校所拥有的法人财产权利，包括学校财产的所有权、占有权、支配权、使用权、处分权等。明晰的财产所有权既是民办学校存在的前提，也是民办学校健康发展的保障。如果一个举办主体拥有某学校财产的全部权利，那么该主体拥有的举办权则是完整的。 学校财产的来源包括国家资助和政策优惠、举办者（出资人）出资、社会捐赠和办学积累增值等四种方式，四部分的总和构成学校财产。这些财产可能是有形的（如资金、实物和土地），也可能是无形的（如品牌、知识产权、土地使用权）。 根据《促进法》及《实施条例》的有关规定，我们认为，关于民办学校财产最终所有权的确认，遵循的基本原则应该是“谁举办、谁投入、谁所有，通过合理回报的方式使出资人拥有对其出资的收益权。”具体到一所学校，谁是该学校的初始举办者，谁就是该校的所有者。这一点在《促进法》第54条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”这一民办学校举办者变更原则中有明确体现。 2.出资举办者的收益权 收益权的界定是产权经营中的一个现实而关键的问题，一般情况下它是与所有权拥有份额相一致的一种权利。在市场经济条件下，“收益”是产权的最基本、最重要的一项权能，“收益权”包括民办学校存续期间的“资产受益权”（分红、回报等）和民办学校停办之后的“剩余财产分配权”。学校收益权界定的关键是明晰回报制度与剩余财产分配制度。具体要关注以下几方面： （1）从鼓励积累与发展的角度确定合理回报制度。明确规定民办学校及教育机构产权人可以取得合理回报。合理回报占盈余部分的比例及提取合理回报的具体办法，由学校理事会或董事会等决策机构自主决定。
