近年来，人们的言论和报纸、学术刊物的话语之中政策空间一词出现的频率很高，但是，对其语义都没有给出明确的解释，从文章内容来看理解也各有不同，有的着重于政策操作空间，有的是指政策执行过程中的自由裁量度，抑或是指“政策的空子”。而就目前检索到的文章来看，对这一问题国内学者的研究大多集中在某一具体政策空间的探索之中，但对于什么是政策空间并没有较为深入的理论研究。也许这被认为是一个“不说也明白”的问题。可往往是一种“集体的无意识”造成了人们研究的空白。本文以教育政策制定为切入点，试图探讨：政策空间的内涵是什么？它的表现形式和产生原因是什么？ 一、政策空间的内涵 对于什么是政策空间，目前还没有一致的定义。从已发表的文献看，“政策空间”一词是由张凤合[1][2] 提出的，在引用托马斯·戴伊的政策界定“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”之后，认为政府选择什么作为、什么不作为、怎么作为、何时何地作为，存在着一个自由裁量度的问题。那么政策的自由裁量度、选择的范围、影响力的强弱等就构成了政策空间的基本要义。但是，并没有回答为什么要提出政策空间这一概念，以及到底什么是政策空间。 我们不妨先从政策本身的定义来做一个元分析，以探求提出政策空间的意义以及什么是政策空间。那么政策是什么呢？有的学者从政策的价值选择特性来定义政策。如美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David·Easton）认为， “政策是对全社会的价值权威性的分配”[3]。弗雷德里希（C·Friedrich）则认为， 公共政策为政府的目的或目标，相似的是，哈罗德·拉斯韦尔（H·D·Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（A·Kaplan）认为政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”[4]，希金森（M·Higginson）指出，“政策是旨在付诸行动的一种指针”；从这些学者的观点可以看出，他们认为政策的制定是一个价值选择过程，就是为了使价值在全社会范围内分配，也就是说，政府在选择对某一问题上的作为和不作为，是有一个政策的自由裁量度。另有一派学者从政府具体活动的角度来定义政策。夏坎斯基（I·sharkansky）主张，政府的重要活动即为公共政策；托马斯·戴伊则认为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”[5]。对于这一定义， 知名政策学者詹姆斯·安德森作了一个评价，他认为这一概念不得要领，它不能充分地意识到政府决定的作为与事实上的作为有一定的差距。詹姆斯·安德森本人也对政策下了一个定义，这就是“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。[6] 从他的评语及他本人对政策下的定义，说明他认为政策的作用不仅在作为与不作为之间，也表现在决定作为与实际作为之间也有一定的差距。从以上的定义可以看出政策有这样一些内涵：政策旨在实现组织（政府）的理想和目标，政策是由政府主导制定的，政府决定的作为与不作为都可以认为是政策，政策制定是一个价值选择的过程，政策兼具抽象性和具体性。 什么是政策空间，其意义和价值又是什么？政策制定的目的是为了实现政策目标，而政策目标的实现需要政策执行，政策执行过程中出现的执行活动及结果偏离政策目标的不良现象，称为政策失真。实际上，詹姆斯·安德森所认为的“政府决定的作为与事实上的作为有一定的差距”，其实更多的是政策执行过程造成的，而不是政策制定本身带来的，换言之，事实上的偏离是政策失真的表现。政策失真的原因是多方面的，但是主要原因是政策本身存在的缺陷、政策执行者以及政策执行的环境因素三个方面。[7][8] 政策失真是从政策执行方面对政策进行研究， 这将有助于政策议题的确定、政策制定和政策执行。研究政策空间，是从政策制定的角度研究政策主体的自由裁量度。政策实际上包括上位概念和下位概念，上位概念指理想目标，解决的是为什么做的问题；下位概念指计划、方案，解决的是做什么不做什么，什么时间、什么范围做，以及怎么做的问题。这也就是说，不管什么政策，也不管政策完善与否，由于政府职能的有限性，在政策所包含的具体计划、方案中必然存在着政策主体的自由裁量度，这个自由裁量度是客观存在。在当代各国制定公共政策的实践中，存在着两种政策制定模式，即开放性模式和封闭性模式。在封闭性模式中，政策是由获得公共权力授权的政府负责决策的，政府是唯一的政策主体。在开放性模式中，政府、政党、利益集团、政策研究组织、公民代表、大众媒体等都是接受公民委托的政策主体。政府在政策制定过程中占主导和中心地位，因为，各政策主体所表达的利益具有不同程度的局部性、冲突性，需要政府从更宏观的层面上对各方面的利益诉求进行均衡分配，即“政策是对全社会的价值权威性的分配”，而且各政策主体代表的利益也只有经政府认可后才能转化为现实，所以，政府决定做的或不做的事情才是政策。从以上的分析，我们认为政策空间（policy space）的基本内涵是指政府在选择作为和不作为、何时作为、如何作为及选择的范围及实施力度上的一个自由的裁量度。我们可以对政策空间下这样一个定义：政策空间是指政策主体在政策制定过程中对政策客体作用上的自由裁量度。 二、政策空间的表现形式 从我们对政策内涵和政策空间的界定来看，我们可以将政策空间的表现分为以下三种形式： （一）政策主体选择作为与选择不作为之间的政策空间 政策主体选择作为是政策，这是毫无疑义的，但政策主体选择不作为同样是政策。前文我们提到了托马斯·戴伊对政策的界定，他以为公共政策就是政府所选择的作为和不作为，不作为同样是政策的一种形式。那么在政策作为和不作为之间就有一个空间，也就是什么时候选择作为和什么时候选择不作为存在一个自由的裁量空间。比如说，十多年前有人呼吁在所有学校实行建设标准化，但我国政府对这一问题采取了不作为的形式。并不是说政府不关心部分学校教学设施存在的问题，只是如果做出这一决定将使很多学校不合规定而关闭，从而使更多的孩子失去了上学的机会。直到现在，教育的标准化还只是在城市学校中才进入了决策者的视野，但仍没有强制性的方案出台。这一事例说明政策主体选择不作为同样是政策。因此在选择作为和不作为之间是存在一个政策空间的，对这一空间的有效利用是有利于国有的教育事业发展的。
