中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-7699(2007)03-0032-05 一 第三社会部门，作为一个新的事物，其产生的原因归根结底是由于市场经济的发展而引起的公民社会的逐渐形成，其称谓对应于国际上的“非政府组织”和“非营利组织”等概念。它是独立于政府体系和企业部门之外的第三种社会组织力量，在总体上被称为“第三社会部门”。第三社会部门的根本特质是：与政府机构相比，它们具有独立性，其组织形式不同于政府机构自上而下的体系，其组织运作也不依照行政指令机制，它们是根植于社区的、权力流动双向或多向的独立运作的组织；与企业相比，它们具有非营利特性，其构建是公民自发形成、志愿参与的，具有较强的志愿性，主要开展公益性或互益性的活动。 实际上，现代意义的第三社会部门是从西欧近代市民社会产生、发展而来的。在我国传统社会中根本不存在对应于西方的非官方、非营利性的第三社会部门。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的中国传统社会的政治特征表现为家国同构，这就意味着社会被压缩进国家一维之中，国家高度垄断着社会资源和公共权力，民间力量在政治生活中的作用微乎其微，整个社会呈现出高度一元化和同质性的结构特点。所以从来就没有出现国家与社会的分离，也不存在严格意义上的市民，更谈不上有公民自愿参与其中、能与国家政府进行政治协商、合作的社会中间组织力量。即使在我国历史上曾出现类似于会馆、宗族祠堂、行会等传统民间社会组织，也都深深打上“私”的烙印，不具备分权、自治的性质。它们主要对“内部人”开放，具有极强的地域性和血缘性，而且以“家长式”的管理为主，公民不具有政治参与的权力，因此，它们缺乏现代意义的“合作的社会结构”特征。 1840年鸦片战争以后，我国传统的民间社会组织开始向现代社会组织转变。这一时期，出现了一定数量的政治团体、文化团体和行会组织，但由于整个中国社会动荡不堪、战事四起，各种社会组织虽然很活跃，但大多在夹缝中求生存，很难正常发育。1949年新中国成立以后，中国共产党在经济上推行三大改造，建立起高度集中的计划经济体制；在政治上建立起以中国共产党为领导核心的高度集权的政治体制；在社会结构方面，进行空前的社会动员与高强度的社会整合。因此，社会的同质性程度较高，社会结构的分化相对不足。国家与社会几乎不存在分离，第三社会部门的发育基本上处于停滞状态。 十一届三中全会以后，经济体制改革的推进，打破了以往清一色的公有制和一元化的利益格局，产生了多元的独立利益主体。比方说，农村的家庭承包经营产生了以家庭为单位的独立利益主体；城市的企业承包产生了以企业为单位的独立利益主体；在多种所有制成分并存的情况下，个体私营企业、“三资企业”、乡镇企业等都成为不同的利益主体。多元利益主体的产生同时也促使了人们利益意识的觉醒。所有这些都导致了当前中国社会利益格局不可避免地会发生一系列根本的变化。首先，社会利益单元迅速地从国家或集体缩小到社会最小的单位——家庭或个人。在这种情况下，与国家整体利益相比，人们越来越关注家庭和个人自身的利益。其次，与利益单元个体化相联系，人们相互间在利益追求的目标和内容方面产生了强烈的排他性，也就是说，在社会资源非常有限的时候，个体与整体之间，各种利益主体之间在具体的利益问题上产生了相互的排斥性。再次，利益的排他性，引起了人们之间强烈的竞争。这样，我国传统的一元化利益格局就被瓦解，多元化的利益格局初步形成。在多元利益格局下，社会阶层已不再是传统意义上的工人、农民、干部和知识分子四大群体，而是呈现出多元化、复杂化、相互渗透、彼此交叉等特点。社会阶层的这种变化使得不同阶层、不同群体的人因某种特殊利益，可以结为同一利益群体，同时引起了社会成员社会角色的重构。这样，在市场经济发展的过程中就出现了游离于国家集中控制以外的社会空间。单个的、分散的利益主体为了实现各自的利益和权利，便主动寻找再组织的途径。正如亨廷顿所说：“现代化意味着，一切新的和老的，现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利”。[1]第三社会部门也由此获得了内生的基础和动力。另一方面，随着政治体制改革的进行，政府的职能逐渐从微观管理向宏观调控转变，政府开始还权于民，还权于社会，主动从政府管不了也不该管的社会领域中退出。退出之后留下的管理空白，势必得由各种各样的第三社会部门来填补。这样，第三社会部门因分别获得来自自下而上和自上而下的双重发展动力而迅速崛起。据统计，截止目前第三社会部门的总数激增到几十万之多，呈现出了一片繁荣兴旺的景象。 所有这一切都表明了这样一个事实：社会与国家的界限越来越明晰，第三社会部门正在神州大地上兴起，而且与政府部门发生着越来越密切的关系。 二 1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisis in governance)，此后，“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，并且成为20世纪90年代政治学的最新发展。英文“治理”( governance)一词源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是“控制”、“引导”和“操纵”。长期以来，它和我们熟悉的“统治”(government)一词混用。如今，将它单独使用，目的就是要将现代政治与社会事物的管理和传统的政府“统治”区分开来。按照俞可平先生的观点，新治理的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[2]5除此之外，我们认为正确理解治理的含义还有必要对治理与统治两个概念进行区分。而且进行区分的关键在于详尽考察各自模式下公共权力资源是如何配置及运作的。传统政府统治模式下的公共权力资源配置及运作是单极化和单向度的。社会成员被静态地分为统治者和被统治者，并且二者之间的角色不能互换。统治者自上而下单向性地运用权力，无需被统治者的同意与参与。与此不同，在治理模式下，公共事务的管理主体由政府扩展到社会，公共权力运作是一个上下互动、权力双向的运行过程。因此，更多的公共权力资源从政府转移到其他社会部门，政府也实现了从“划船”向“掌舵”的角色转换。 西方学者用“治理”概念替代“统治”的主要原因在于，他们在处理社会与政治事务中既看到了市场经营的失灵，又看到了政府管理的失效。所谓市场经营的失灵是指，以利润为导向的市场激励机制会带来市场波动、无法控制外部性垄断，以及收入分配不公等问题。市场失灵的存在，为政府干预、调节经济提供了必要性，但在政府干预经济弥补市场失灵，对资本主义经济产生积极影响的同时，也产生了诸如公共决策失误、政府官僚机构臃肿、成本高效率低、寻租与腐败等负面效应，结果造成政府管理的失效。于是，为了弥补市场和国家在协调和调控过程中的不足，20世纪90年代越来越多的人热衷于治理理论。但治理不可能是万能的，它也存在着许多局限，它不能代替市场而自发地对大多数资源进行合理、有效地配置，也不可能代替国家而享有政治强制力。正如杰索普指出的，“治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致”。[2]72因此，为避免治理失效，必须寻求善治之道，“善治”理论便应运而生。所谓“善治”，就是促使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。具体包括以下六个方面的基本要素：(1)合法性，是指社会秩序和权威要被民众自觉认可和服从。(2)透明性，是指政治信息的公开性。(3)责任性，是指人们应当对其行为负责。(4)法治，指法律是公共政治管理的最高准则。(5)回应性，指公共管理人员和机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应。(6)有效性，主要指管理的效率：一、管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二、最大限度地降低管理成本。[2]9-10这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。
