西方政策变迁研究：三十年回顾

      ［中图分类号］DO ［文献标识码］A ［文章编号］1008—9314（2007）04—0104—05

      一、西方政策变迁研究兴起的背景

      所谓“政策变迁”，基本上就是一种对现行政策所从事的变革活动。政策变迁本身所隐含的意义为，不论是受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反地，他们是持续不断在演化之中。[1](p25)

      传统的政策循环论认为，绝大部分公共政策都经历这样一种线形过程：问题建构、议题设定、政策规划、政策设计合法化、政策执行与结果评估，而没有关注公共政策的变迁过程。事实上，在不可胜数的政策中，由提案到结束循此一规律的少之又少，绝大多数政策都会经历次数不等、规模不一的变迁过程，最后才走向终结之途，在此过程中，政策可能经历多次的“次循环”或“再循环”；即使是政策演变至结束，也不意味着其作用随之消逝，依然可能为其它政策所继承；再者，由于受到外在条件和内在因素的影响，公共政策也有革新的必要。[1](p7—18) 因此，要建构完整的政策知识和动态的政策过程，便不能排除政策变迁这个子题，此一缺漏是政策理论亟待填补之处。另外虽然自20世纪50年代以来以林德布罗姆（Lindblom）为首的政策科学家提出了“渐进主义”政策变迁模型，[2] 但是这种模型对政策变迁的解释有着重大的缺陷，受到许多学者的批判，如豪格伍德和彼德斯就认为渐进式政策变迁不足以描述和解释所有的政策变迁现象，必须有更为细腻的讨论；[1](p10—12) 以赫克洛（Heclo）为首的政策学家也不同意公共政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程，而也是一个政策学习的过程。[3] 因此，传统的政策循环论普遍忽视公共政策变迁的研究以及以林德布罗姆为首的政策科学家进行的早期研究的缺失使得从理论上对公共政策变迁进行研究具有必要性和紧迫性。

      从实践上来看，自20世纪70年代以来社会的不确定性增加，政府政策运作的社会经济环境发生急剧的变化，迫切要求政策系统改变现行政策以适应现实的要求，于是导致了多种政策的变迁。另外，政府也需要检视政策的历史变迁，探索并归纳其表现出的内在规律性，总结经验教训，为以后的政策制定提供基础。

      总结而言，无论从理论上还是实践上，对政策变迁的研究都需要提上议事日程。回应这种需要，自20世纪70年代末期以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，出现了越来越多的研究成果。如图1—1，莱斯特（Lester）与斯图尔特（Stewart）的归纳可见西方政策变迁研究的大致轮廓。[4]

      图1—1 政策变迁的研究现况

      

      二、概念发展与早期研究途径

      第一个阶段是在20世纪70年代末期至20世纪80年代中期，主要是对概念的发展（包括政策变迁的意涵与政策变迁的类型）的研究，并在基础上开展了对政策变迁因果过程的早期研究。

      （一）概念发展

      1.政策变迁的意涵。安德森较早指出了政策变迁的意涵。在他看来，所谓政策变迁，意指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：（1）现有政策的渐进改变；（2）特定政策领域内新法规的制定；（3）选民重组选举之后的重大政策转变。[5]

      2.政策变迁的类型。为了进一步深入把握政策变迁概念，相关学者还对政策变迁的类型进行了划分。

      其一，对政策变迁概念与类型进行系统研究的首推豪格伍德和彼德斯，他们指出了政策变迁的四种类型：政策创新、政策接续、政策维持、政策终结，并特别强调对政策接续的研究，而政策接续又包括六种具体型式：直接取代、合并、分割、部分终结、附带延续以及非线形延续。[1](p25—81)

      其二，豪尔（Hall）引入库恩（Kuhn）“范式”以及“常规科学”、“非常规科学”的观点，提出“政策范式”并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”与“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”系指影响着政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准，据此，豪尔认为没有改变政策范式的政策变迁可以称为常规政策变迁；而改变了政策范式的政策变迁则必然是一种激进的“非常规政策变迁”。[6]

      其三，豪利特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）根据前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为四种类型。[7] 如图1—2所示。

      图1—2 豪利特和拉梅什对政策变迁的分类

      

      （二）早期主要研究途径

      如何解释政策变迁的因果过程？早期的研究从主流政治科学中直接引入（如制度主义途径、理性选择途径和社会经济途径）或改进相关理论（如网络途径和观念途径），试图解释政策变迁的因果过程。