中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2007)01—0089—04 西方政府的社会性规制兴起于20世纪60年代末至70年代初，进入80年代以来，经济规制放松，但在健康安全、环境保护等方面的社会规制却迅速增多，因而社会规制也不断吸引着经济学、政治学、法学、社会学等学科的学者注意力。研究者们主要关注规制者、被规制者以及这些关系与互动模式背后的制度因素。 一、规制制度的设计与变迁 社会规制的实质是政府干预市场失灵问题，所以不可避免地要研究政府的各种制度。规制制度及其背后的稳定的政治制度框架，对规制的实施起着约束作用。“总统、国会和法院不仅决定规制代理机构的一般任务和组织形式，而且通过各种监督权力机构直接控制它们的执行活动。即使不进行规则的控制，潜在的控制也被认为足以使官员对中央政治变化做出回应”[1]。持制度主义观点的规制研究者一般都认为，以往的规制研究“忽视了规制产生和运作的更宽泛的制度框架”[2]。 伊斯特奇和马丁摩特讨论最优的规制制度的设计问题。为了设计出最优的新的规制制度，不仅需要从委托—代理理论的组织设计理论吸取经验和教训，更需要进一步理解政府内部的组织结构，以评估负责执行规制制度的组织的重要性。要弄清政府内部组织的效能问题，需要认识到科层制组织是交易成本最小化的结果，因为科层制规制系统中的每一层的交易成本都能影响到政府组织的最优设计。当我们考虑交易成本时，规制结构和过程都会影响到规制结果，在以规制为基础的激励设计中，应该认识到这一点。 第一，规制结构会影响到规制结果。规制结构包括规制权力在不同层级政府的分配，给代理人设定的目标，用来挑选政治负责人的投票程序，所有这些都会影响规制决策。标准的公共经济学并没有认识到这一点。规制结构发出的不同的规制可能有一个集体目标，即使社会福利最大化。然而每个目标之间可能是存在冲突。规制过程会由于在统一指挥下应该做什么的问题而产生新的扭曲。源自规制者互动的租金效率与公平交易，必须考虑解决下面这种实际问题：一个特殊规制者提供自己的规制激励方案时，并不考虑其他规制者的方案。无效分配方案受到不同规制者之间权力分离的影响。 第二，规制过程对规制结果很重要。政府干预时机的选择，对不同规制主体进行控制的时间长度与广度，科层制规制体系中的信息渠道设计都会影响到规制结果。对理解设计规制制度要考虑规制结果，这需要注意真正的权力在行使最后规制决策的代理人手中，政要则被授予制定公共政策的形式上的权力。 在规制制度变迁对规制的影响方面，艾斯纳(Marchallen Eisner)的研究最具有代表性。他对美国政府规制的研究，运用了斯科克波尔(Theda Skocpol)和斯科隆克(Stephen Skowronek)在研究“国家能力”过程中建立的历史制度主义方法以及马奇和奥尔森的制度分析路径。他批评了许多当代规制研究把重心放于组织化利益与规制者之间的互动上，认为“研究规制的经济文献存在的最大问题之一就是没有把规制置于足够丰富的制度背景中”[3] 11。公共选择传统简单地假定规制者是以理性的功利最大化原则行动，他们愿意并能够拿政策换取政治与财政资源。由于功利最大化规制，政策变成追求狭隘私利的工具。 他追溯了从1880年到20世纪结束期间，美国联邦规制经历的四种前后连续的规制体制。研究美国联邦规制史的目的之一就是解释制度演变与政策变迁的相互作用。为了解释规制目的、政策与制度之间的互动，他把研究重点放在规制体制上，体制是界定社会利益、国家与经济行动者(如经营者、劳动工会和农业协会等)关系的政治制度安排。制度与政策之间存在相互塑造的关系，“制度在形塑政策中起着重要作用，同时政策也形塑着制度”[3] 10。一方面，现存制度也会限制可行性政策选择的范围。官僚组织发挥的相关作用有限。已经建立的官僚常规、政策的有效性、既有执行政策的经验、规制代理与利益集团之间难以改变的同盟关系等都影响着规制代理的行政能力。这些因素制约着可能的执行规制行为的范围。结果是，政策制定者必须经常地按照制度设计调整和改革政策。作者解释的四种规制体制中，新规制创新都与行政改革并行。行政改革是出于应对先前的执行努力失灵与对新政策的需求而做出的选择。也就是说，体制构建了各种经济组织之间的互动。每种体制的出现是应对经济变迁所引起的政治需求。政治变迁产生了不确定性，对已有的常规、产权与财富和经济权力分配形成挑战。那些试图维护或进一步获得利益(这些利益受到经济变迁的威胁)的生产者、社会集团和精英，渴望建立程序，对经济活动进行有序的管理，通过重新界定国家在经济中的作用，应对这种不确定性。 另一方面，新规制政策与制度常常一起产生，并导致对规制政治中的产权、政治权威与利益集团参与进行重新界定。由于政策是带有行为目的的方式，而不仅仅是目标的宣布与意图的表达。政策分析必须考虑指向不同目标的执行行为方式。因为规制法律往往不是很严密，政策常通过执行来明确其范围。因此，我们必须考察政策执行中的行政工具与分析模型，必须研究行政者与组织化利益集团之间的关系。这些因素凑在一起将决定行政者采取什么样的行为模式，决定这些行为是否体现法规设定目标关系。行政者的能力并不是无所作为。他们能显著地改变法律结果、资源分配，决定人员如何安置。他们经常卷入回应对政策执行的日常需求。因为执行解释政策，执行能力的变化通常会引起相应的政策变化。当新的规制政策在不同的规制问题领域被创制出来，并一起形成重大的制度变迁时，新规制体制就会形成。政策创新常常设立一些与某一行业出现的特殊问题相关的目标。而且，新行政程序起着界定经济利益与执行政策的双重作用。1960年代和1970年代出现的所谓“新社会规制”把规制权力扩展到生产过程本身中去了。“生产方面原来是由经营者控制，现在则成了规制考虑的目标”。[3] 5
