［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1001—8182（2006）06—0074—06 20世纪80年代末90年代初产生的治理理论是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”[1]。西方治理概念涉及的最核心的问题就是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。其产生的背景是，“面对全球化的国际事务，以及日益活络的社会互动和高度复杂的公共问题，过去强调政府角色、国家干预的‘统治’典范，已然无法充分回应人民的需求以及有效地因应危机的发生，因此，一个超越传统政治学架构、问题解决取向的‘治理’典范就在理论与实务压力下酝酿而出”[1]。虽然治理的思想是全球化时代的产物，但它与西方的政府管理理论有着深刻的历史渊源。究竟什么是最好的政权形式？“霍布斯、卢梭看重权力的合法性来源，提出社会契约的思想；孟德斯鸠更重视行使权力的方式，提出三权分立的学说；圣·西蒙则认为权力应该掌握在科学家、工程师和行政官员的手中，开辟了现当代专家（技术官僚）治国的路径；与上述各家思想相比，治理理论同样追求人类社会和自然资源的最佳管理体系”[2]。 一、治理理论 由于我国学术界对于治理之概念的使用非常混乱，本文首先澄清治理的译文及使用。“治理”（Governance）是相对于“统治”（Government）提出的概念。“治理”一词对应的英文单词为“Governance”，其原义为“控制”、“统治”或“操纵”，在国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动；实际上，“该词作为社会和政治管理的工具，被引入到1975年5月的三边委员会针对欧洲、美国和日本的关于《民主国家治理》的报告中；该报告是试图将民主诉求和补偿的期待同当时的西方资本主义制度联系在一起，从而使得社会秩序具有一种新的管理模式”[3]。“上世纪七、八十年代，美国发生的退休金治理（pension governance）的改革，先是集中在企业领导持股的透明化上面，继而扩大到整个企业的经营管理，产生了“公司治理”或“企业治理”（corporate governance）的新理念”[2]。现代意义的“治理”是“世界银行在1989年发表的报告中面对非洲国家公共治理的危机而提出的，后成为指导公共行政改革的一种理论基础”[4]346。我国学者对于Governance一词的英文译称不尽相同，有的译成“治道”，有的译成“管治”，有的译成“管理”，有的译成“治理”，还有译作“协同治理”等。其实，根据全球治理委员会的定义——治理是个任何组织、公与私管理共同事务的各种方法的总和，是一个持续的过程以及联合国开发署（UNDP）1996年的一份报告“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”（Governance for Sustainable Human Development,Management Development and Governance Division）可以看出，治理（Governance）是区别于管理（Management）的；从西方文献关于Governance的定义来看，其含有统治和管理两方面的涵义，“在英语中，治理一词‘一方面界定权力行使、监督，换言之，也即由一个体制机构行使的’政府统治’；另一方面，它又指一种政府统治或管理的方法”[5]176。因而译作“治理”比较符合中文的表述习惯。 目前，有关治理的概念有多种定义，不同的机构与学者从各自的角度给出了不同的解释。世界银行认为：治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正而透明的管理，是为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面的权力。“世界银行还将治理分为高、中、低三个音域；高音：在治理的背景下，公共行政部门的现代化；中音：‘善治’在政治、经济及行政层面的正常状态；低音：参与，人权和民主化”[6]6。欧洲联盟在2001年发表的《欧洲治理白皮书》中对治理的定义是：影响到欧洲的权力的行使，特别是从开放、参与、责任、效率与和谐的观点出发的程序和行为；法国人类进步基金会对治理的定义为公民利益间关系以及地方、国家和全球等各不同层次间关系在公共空间中的组织艺术；是具有意义、兼顾各种社会复杂性并有利于对话和集体行动的游戏规则的创造艺术；全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。1998年，加拿大法律改革委员会委托治理学院对治理研究并达成共识：治理包含的范围比政府大；治理不属于权力机构；网络和进程是治理的关键因素；治理作为一个生态系统，包括互相连接和流动；治理是在公共利益领域引导社会；文化和传统是治理在一个特定的社会如何发展演变的关键因素；在任何治理体系中，公民的角色都是最基本的；非洲治理对话网络认为，治理是在不同地域内，从地方到全球，在不同阶层中协调公共事务管理的一门技术，是调整每个社会内部各种关系的一门技术。 学者R·罗茨指出：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”[7]653。他列举了治理的六种不同定义：（一）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本获取最大的效益；（二）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（三）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（四）作为善治的治理，它指的是强调效率、法律和责任的公共服务体系；（五）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（六）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。也有学者认为，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家唯一的权力中心”[8]；“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统[9]75”；还有人提出“新治理”（New Governance）的概念，认为“新治理力求用一个全球观点将旧观念和新思想结合起来，以合作、柔性、成果和公民介入为中心，而不是发号施令，整体上看相当于一种管理公共事物的新方法”[10]373；“治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”[11]。
