中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2006)04-0047-06 在现代民主条件下，制度化整合由议会整合、官僚制整合、政党整合、减压阀整合四种方式构成。制度化整合是以政治组织自上而下对政治过程进行整合为基础的。 一、议会整合是制度化整合的基础 所谓议会整合就是基于立法机关的职能所形成的整合政治冲突的政治活动。实际上，代议机构就是为和平解决政治冲突而提供的一种必需机制，同时它通过和平的方式完成领导权的交替，从而减少了政治冲突的突发性和政治主体在政治上铤而走险的可能性。究其原因，就是现代民主政治提供了对公民自由权利的切实保障，而创造了一种向批判开放的社会[1]。在议会运转过程中，自由发言、自由辩论的民主程序，为各种意见、意愿和利益要求的自由表达与充分碰撞，提供了最佳的自由活动空间。每一种利益和意见，都能够在政府决策者以及其它利益和意见面前得到表达，意见分歧和辩论是正常的。可见，议会辩论程序是一种广阔的利益要求输入通道，极大地拓宽了政府决策的信息容量。在议会这个交流平台上，“这个国家的每个人都可以指望有某个人把他想要说的话说出来，和他自己说得一样好或者比他自己说得更好—不是专门对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受相反意见的考验”[2]。在现代民主国家里，多元利益之间的冲突是政府决策过程中存在的基本现象。当各方精英汇集议会的时候，他们必然将社会的意见分歧和冲突带进来，议会就无可回避地成为各种力量角逐的场所和意见交锋的论坛。因此，议会是民主条件下政治冲突的中心。考察议会体制的政治冲突功能，我们就会发现，它是和平地展开政治冲突的一种政治机制。应该看到，正是议会里的唇枪舌剑，把街头的民众抗议和流血冲突，最大限度地转化为合法体制内的和平冲突、民主冲突，从而极大地降低了形成大规模政治冲突和流血冲突的趋向性。所以，在现代民主国家中，如果各种政治主体逐渐习惯于宪政规则渠道的合法冲突，就会更少地依赖武装暴力冲突来实现其政治目的。作为现代政府决策体制的一个主要构成部分，议会在发生政治冲突或在政府决策者实施决策之前，就可以充分了解社会实际的政治状况，推动政府的决策就会更加符合实际，较好地反映有关方面的利益要求，从而有效地避免冲突的意见和要求对政策的实施形成负面影响，或者使政治冲突积聚起来，成为更大规模政治冲突的温床。这里，议会不仅是通过代议制程序对需求实现有效的政治表达，和平地进行政治冲突的政治机制，而且至少造成了一种满足：无论对抗是采取何等的非正式方式，这种方式为努力弥合分歧提供了机会。毕竟沟通比孤立更能趋于在冲突者之间造成有效的协定和达成共识[3]。作为现代民主决策过程政治互动的中心，代议制议会通过提供多种渠道，使各种冲突的利益集团能够接近政府决策体制的核心，通过表达和相互的交流取得谅解，有效地缓解了政治冲突的强度和烈度；通过协商、谈判和交易，经过冲突各方的妥协和让步，达成和解，从而弥合了政治分歧，实现了整合政治冲突的功能。在这个意义上，代议制不仅是和平进行政治冲突的机制，更重要的是和平解决政治冲突，在冲突基础上达成一致的政治机制[4] (P285-286)。 在现代政治运行中，议会的冲突职能表明了一个基本事实，就是任何政治体系的完善都需要体系内合法反对力量的存在，以对占主导地位的力量形成制约和抗衡。当然，这种对立力量之间的冲突确实会妨碍政府的管理活动，妨碍政府决策的反应速度和效率。如果这种冲突在社会上进行，或者冲突发生在体制外，必然会积成严重的社会危机。但是，在议会体制内，对抗的力量不但能保障公民的社会权利，而且能防止占优势的政治力量对弱小力量的压制，防止占优势的力量将自己的意志强加于社会，实行阶级立法，滥用权力，损害公共利益。正如密尔所理解的，代议制议会是以现代民主体制所允许的最完善的方式来实现冲突的职能。一是议会的较大的规模和辩论自由、机会均等的制度规则，以及议会成员来自各个阶层和行业、地区的事实，使政党冲突、利益集团冲突容易存在，但难以形成一两个政治势力把持的局面；二是议会是一种和平的、制度化的合法冲突的场所，体制内的冲突可以有效地防止社会的流血冲突；三是议会的决策机制，使对抗的力量可以通过一定的交易和妥协，在冲突基础上达成一致，形成较好地反映各政治主体利益的政策和法律，冲突的结果一般不是政治分裂，而是政治整合；四是议会的对抗既对行政首脑机关的决策施加影响，又不至于使行政管理无法进行[4] (P288)。总之，现代民主条件下的一整套制度规则，就是化解政治冲突，在冲突利益均衡的基础上进行政治妥协、形成政治合作，达成政治一致和共识的有效制度设计。这里我们不能否认的是，虽然议会具有整合冲突的功能，但“在一个发达社会中，立法机关是否应该继续被认为是解决社会和经济利益冲突的惟一适当的场所，还是值得怀疑的问题”[5] (P103)。因为立法机关对于专业性的问题是束手无策的，或者冲突过于激烈的问题是否适于在议会整合都是个问题。 二、官僚制整合是政治稳定的核心机制 为了有效地处理大量繁复的公共事务，现代民主国家通常拥有一个既高度分化、又高度整合的官僚机构。官僚机构保持价值中立，从而置身于党派冲突之外，而以竞选方式上台的政府领导人则通常代表党派利益，这种政党政治的背景经常使之成为政治冲突的一方，所以在这里发挥整合作用的实质是官僚制机构，而不是政府内阁。一般地说，作为政治社会巨大的管理组织，国家渗透于社会生活的各个领域。于是，在社会内部的诸多冲突中，作为组织内部的冲突被整合是通过组织内部的管理层次来处理的。换句话说，是政治的行政化整合了组织内部的冲突。相对于在组织内部的管理层次上不能整合的问题，则会形成组织间的相互冲突。这类冲突必须通过组织相互间的交涉解决。在这种政治博弈的场域中，政府的官僚体制经常作为调停者来发挥功能[6]。因此，所谓官僚制整合是政府的官僚机构所构成的行政执行部门，在执行行政职能的过程中对政治冲突进行的政治整合活动。官僚制整合的组织载体是官僚机构或称科层制政府。“行政管理是一个协调各种各样相互冲突之社会利益的过程”[5] (P49)。表面上看，官僚制是一种纯粹事务性的服务，但事实上，在官僚制中，“无人统治不一定是不统治；在某些情况下，它或许会成为一种最残酷、最暴虐的统治”[7]。
