中图分类号：文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2006)03-0140-15 一、引论 教育中介组织是指不以营利为目的，介入政府与社会个体之间为社会提供教育服务的非政府公益组织。它们主要通过教育审议、咨询、评价和鉴定等手段参与政府与学校教育管理过程，包括教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会与家长委员会等组织形式。中介组织参与教育管理是西方国家的传统。作为民间性的教育中介组织，美国的教育认证机构可追溯到1885年的“新英格兰地区学院与中学联合会”。[1] 在法国，对政府具有很大影响力的“国民教育最高审议会”建立于19世纪末。在英国高等教育经费分配政策方面拥有重要发言权的“大学拨款委员会”成立于1919年。二战以后，由于民权运动与学生运动的影响，教育民主化浪潮不断高涨，社会参与教育的积极性被调动起来，教育中介机构取得长足的发展。如英国，20世纪60年代后，教育与科学部新增教育中介机构就有：“学校课程与考试委员会”、“全国公立高等教育咨询委员会”、“函授学院鉴定委员会”等等。[2] 20世纪80年代以后，西方诸国为了解决政府的财政赤字、管理的合法性危机及行政效率低下的问题，纷纷进行行政改革。改革的共同趋势是：“简政放权，把有限的政府资源用于最必需的方面，提高工作的效率与权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任。”[3] 在这种背景下，教育中介组织的角色产生了“革命性”的转换：由社会参与教育的重要形式转换为平衡政府与学校、政府与市场之间关系的“半自治非政府组织”。作为介入公共法人地位与私人法法人地位之间的准政府组织，教育中介机构承担着越来越多的教育管理职能。 长期以来，我国实行的是高度集权的教育管理模式，政府对教育事业大包大揽，缺乏民间的有效参与。20世纪80年代，随着政府职能的转变及学校办学自主权的落实，教育中介机构在我国也应运而生。1994年，国务院颁布了《中国教育改革与发展纲要》，其中明确提出，“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构，高等学校设置与学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用。”然而，教育中介机构毕竟是一舶来品，盲目照搬已经引发教育管理中的无序。尽管教育中介组织已成为世界各国社会参与教育管理的主要形式，但是在我国教育管理的实践中，由于多方面的原因，政府与教育中介组织的关系尚未理顺，这既限制了政府职能的转变和发挥，也限制了教育中介组织的发展和管理效能的提高。政府与教育中介组织究竟应确立什么样的互动关系？本文围绕这一问题展开论述。 二、教育中介组织在行政关系中的地位 教育中介组织在西方已有150多年的历史，在我国也有20多年的历史。但对于什么是教育中介组织，理论上与实践上均只有一个模糊的概念。虽然，教育中介组织尚无一个明确的概念，但作为一个“类”概念，人们对它们的特点还是有基本共识的。概括起来，教育中介组织具有如下几个基本特征： (一)非政府性 教育中介组织既可以是事业单位，也可以是社会团体，但不可以是国家行政机构的组成部分。教育中介组织独立于教育行政部门。与教育行政部门相比，教育中介组织的非政府性表现为：内部实行自我管理，一般不受政府的直接控制，但必须接受政府的监管；工作人员不属于国家公务员系列；主要经费来源一般不是国家的财政拨款；具有很强的专业性。 (二)非营利性 又称公益性。教育是公益事业，作为教育的服务机构，教育中介组织具有非营利性。营利性组织关注的是如何获得最大的利润，非营利性组织关注的是无利可图的公益事业。作为非营利性组织，教育中介组织运行的首要追求是为政府与学校提供高质量的服务。因此，教育中介组织即使在运行过程中有一定的收入与盈利，法律也禁止组织成员分配这些利润，而是将其投入公益事业中。[4] (三)公权性 教育中介组织享有对一定的教育公共事业进行管理的公共权力。不拥有实现教育公共职能的公共权力，不属于教育中介组织的范畴。至于教育中介组织的权力来源，这是个有争议的问题，有人认为，它是国家授予或委托的权力，有人认为它是其成员根据契约让渡的权利。 (四)中介性 教育中介组织是政府与社会、教育行政部门与学校之间的中介。它们主要在国家对教育进行管理以及社会参与管理教育活动的过程中充当中介性机构。从行政法的角度看，教育中介组织是一种既代表“公”又代表“私”的社会组织。一方面，教育中介组织代表或协助政府，推行和实施对教育的管理；另一方面，教育中介组织又代表社会成员，以集体的名义参与并监督政府的教育行政活动，从而保护学校以及公民权利的实现。 经过一百多年的发展，西方的教育中介组织相对完善。从政府与教育中介组织关系的角度划分，教育中介组织在西方主要有三种类型：第一种，半官方型。这种类型的特点是：由政府牵头创办或提议建立；部分人员由政府聘任，甚至政府官员直接参加，但在人员的比例上，政府以外的社会和教育界人士占绝大多数；政府一般向中介组织提供维持费用和资助，委托中介组织开展咨询、审议、评估和监督等业务。尽管如此，中介组织不属于政府机构，它是一个独立实体，有相对自主权。[5] 代表性的机构有英国的“大学拨款委员会”、法国的“国家评估委员会”以及美国的“州协调委员会”等等。其中，英国的“大学拨款委员会”于1919年根据英国财政部的一次非正式会议而成立。成立之初，该委员会除主席为兼职外，其余10名成员均为知名的大学退休人员。他们须经财政大臣同教育大臣和负责英格兰事务的国家大臣协商后任命。此外，该委员会还有一名财政部任命的专职秘书和若干助理员。1936年，委员会兼职主席转为专职。1988年英国政府出台《教育改革方案》，改大学拨款委员会为大学基金会，官方色彩逐渐变浓。受英国“大学拨款委员会”模式的影响，澳大利亚、印度等英联邦国家均成立了大学拨款委员会或类似的组织。第二种，民间组织型。这类组织的特点是：完全独立于政府与学校之外，是由社会各界(包括教育界)的专家、学者及其他社会名流所组成的，也可由社会团体举办，以财团法人的形式存在，它们是非官方的、自治的，人员由自己决定，经费也由自己筹措，但在多数情况下，这种民间联合型中介组织都得到政府的承认。这种类型组织的代表有美国的“教育认证机构”、“卡内基高等教育委员会”等等。其中，美国的“教育认证组织”有150余年历史。1885年美国第一个对教育质量进行管理的民间自治性中介组织“新英格兰地区学院与中学联合会”进行了全美首次真正意义上的院校认证。其后，随着美国高等教育的发展，民间认证机构不断增加，职能不断完善。发展至今，已形成6大区域性的认证机构。每一个区域性认证机构至少主管3个州的大学认证工作。根据美国的认证制度，其中任何一家认证机构认证的结论均可在其他区域得到认可。美国教育认证机构虽然是民间组织，但在美国极具权威性和社会影响力，在某些方面已经代行了政府的某些职能。第三种，学术组织型。这类机构由学校发起，由学校校长、行政官员与教师组成。其成员资格是单位，而不是个人，其经费来自于成员单位，是一种自治性的校际联合体。这种机构倾向于维护学校群体的利益，履行政府与学校间以及校际间协调的职能。代表性的组织有德国的“高等学校校长会议”、美国的“大学基准协会”、日本的“大学基准协会”等等。其中，美国的“大学基准协会”是大学间的联合体，其人员由各大学派出，其经费来自于各大学。“大学基准协会”的主要任务是：根据该协会制定的学术标准，对大学进行评估，对达到标准的大学，协会承认其具有基准委员会会员资格，对不符合标准的大学即不予承认。如果说，半官方中介组织是亲政府的，那么学术性中介组织是亲学校的，民间型教育中介组织则是介于两者之间的中立性组织。
