一、教育决策过程的质量判别：“合理性”基础上的“合法性” 在教育决策过程中，决策主体总是从自身需要和由其需要所决定的目的出发，根据对决策规律和教育实际情况的认识，来观念地构建教育决策模式。但由于参与决策的主体类别不同，其需要或所代表的利益就不同，因而对教育决策质量的判别也是不同的。一般来说，政府决策者具有高度分化的角色结构，他们通常以维持政权为依归，以政治家的眼光或以政治利益来衡量教育决策过程，他们所关注的焦点往往是教育决策过程是否合法。相对而言，作为咨询者的专家学者、作为执行者的教育行政机关及其官员，以及作为利益相应人的广大民众，他们更关心的是其相关教育利益能否在教育政策中得到表达与整合，他们更关注教育决策过程是否合理。因此说来，合法性和合理性是教育决策过程的两个重要的质量判别标准。合法性(Legitimacy)强调教育决策的主体构成和决策程序的合法化。从整个决策过程来看，它主张自上而下地进行决策，把决策的合法性作为其终极价值追求：从决策主体来看，它肯定现存制度安排的合法性，强调政府作为决策者的主体地位；从决策的价值取向来看，强调以国家利益作为价值取向的正当性；从政策问题的认定来看，重视政府及其领导人对问题的察觉、界定和描述；从政策议程来看，强调政府议程的重要性；从政策议案的裁定来看，强调政府及其领导人凭经验判断和直观判断进行独立决策。合理性(Rationality)强调教育决策的主体构成和决策程序合理化。从整个决策过程来看，它主张自下而上地进行决策，把决策的合理性作为其终极价值追求；从决策主体来看，强调咨询者和执行者的主体地位；从决策的价值取向来看，强调教育利益作为共同利益的正当性；从政策问题的认定来看，重视咨询者和执行者对问题的察觉、界定和描述；从政策议程来看，强调公众议程的重要性；从政策议案的裁定来看，主张群体参与决策，强调政策议案的裁定是一个利益博弈过程。 合法性与合理性的统一从来就是教育决策的一个最基本的原则。然而，由于政党政治和行政组织在教育领域占主导地位，因而教育决策作为政治支持的一种手段往往是在强化国家的相对自主权和权力，从而客观上也强化了对教育发展的干预和对矛盾的压制。在这种情况下，教育决策的质量判别通常是以教育决策是否合法为标准，而忽视了对教育决策是否合理的价值判断。建国以来，我国许多重大教育决策都曾出现过严重失误，但没有人提出质疑甚至不愿质疑，似乎执政党和政府是合法的决策主体，其教育决策过程就是合法的，因而决策结果天经地义就是正确的。循着这样一种逻辑，人们既不去批判和质疑教育决策过程的合法性，也不去追求教育决策过程的合理性。这种片面追求合法性的教育决策常常以教育发展需要稳定的政治环境为由而排斥公众的决策参与，阻塞了不同利益主体政策诉求的通道。进一步来讲，人类在心智上的限制决定了政府在控制和预测事件能力上的限制，这是一种不可避免的无知。无论政府决策者有何等的智慧和有何等渊博的知识，他们都不可能在决策过程中对复杂的教育现象有完全透彻地、预先地了解，而常常是以政治逻辑和政治偏爱替代了对政策问题的具体分析，因而所制定出来的教育政策也常常变成了一个仅仅是靠合法性而塑造的东西。这样的教育决策即使合法而不合理，又有什么用呢？近几年来，我国制定的许多教育政策如高校扩招政策、高校后勤社会化政策、高校合并政策、“减负”政策、“3+X”政策、基础教育课程政策、区域教育发展政策等等，其中都无不贯穿着社会主体的利益矛盾与冲突。然而，人们却很少去追问：这个或这些教育政策究竟是谁制定的？凭什么依据决策的？是怎样决策的？是否经过预期分析？是否做过政策试验？是否进行过质量判别？如果政策失误究竟应由谁来承担责任和怎样承担责任？利益相应人的利益受损怎样得到救济？等等。可以说，教育决策过程只重视合法性而不重视合理性，只能导致人们对既定教育政策的盲从，只能让人们一再陷入“恶法亦法”的历史怪圈。 民主是构造现代政治体制的一种核心的和基本的价值，一般来说可以认为民主制度就是一套决策规则，民主过程就是一个决策过程，民主理论是我们从政治科学视角研究教育决策过程的基本范式。尽管当代民主理论一般把民主制度的合法性建立在民主的普遍性、民主的价值性、民主的程序性三个基础之上，很少有人把民主制度的合法性建立在其合理性基础之上，但实际政治生活表明，任何一个民主国家的稳定不仅取决于政治制度的合法性，而且还取决于政治制度的合理性；合理性就是实际政绩，即大多数民众和利益集团能够满足政府基本功能的程度。虽然说政治制度一旦缺乏合法性，就会导致合法性危机，但政治制度一旦丧失了合理性，也同样招致合法性危机。许多政治学家如阿尔蒙德、维巴、林茨、爱泼斯坦等都认为政府绩效与政治合法性之间的关系是：政府绩效好，政治制度就稳定；政府绩效差，政治制度的合法性就差。① 查尔斯·琼斯在谈到政策合法性时分析了政策合法性的四个来源：一是法定的权力主体，通过法定的程序制定和执行政策；二是政策代表有关群体的利益要求和愿望；三是共同的守法习惯；四是政府为贯彻政策所采取的强制性措施。在这四个政策合法性来源中，他认为代表有关群体的利益和愿望的程度，是一项政策合法性最主要的来源。② 在现代社会，国家几乎管制了社会生活的一切方面，为所有公民提供大量的公共服务，政府的政策成为了连接政府和社会的一个主要纽带，成为了调节和规范人们社会生活的一种主要手段。因此，现代国家管理教育尤其需要普通民众默许政府的教育政策，自愿地与政府工作相协调，而要获得普通民众对教育政策心悦诚服地认可、服从和支持，最重要的是教育政策能够代表普通民众的相关教育利益。我国是一个后发型的现代化国家，要真正确立起民主体制那样的程序合法性还需要几代人漫长而艰辛的努力，因而政府只能在实体中争取合法性，即通过增强教育决策过程的合理性，来提高教育决策过程的合法性，以合理性来促使和保证合法性的实现。 二、教育决策过程的质量保障：从“质量外检”到“质量内生” 教育决策不仅需要关于教育决策质量的承诺，更重要的是要通过一定的策略来保障教育决策质量的不断提高。强调合法性的教育决策过程，其质量往往依靠“外检”，即决策质量来源于评价机制的外部考量；而合理基础上再合法的质量判别标准，决定了教育决策质量主要靠“内生”。为此，教育决策过程的质量保障应该从维持决策体系转向改进决策体系，从关注决策结果的质量转向关注决策过程的质量，从注重决策质量问题的事后处理转向关注决策质量问题的事前预防。
