政府效能合法化：地方政府合法性重塑的路径解读

      课题负责人：童文兴，中共台州市委党校讲师 成员：陈玲玲 张中东 林兴初，中共台州市委党校讲师

      李志伟，浙江大学硕士研究生

      政府合法性危机，是困扰当前世界各国政府的一个共性问题。自20世纪70、80年代开始，一场以重建政府合法性为目标的世界性行政改革浪潮从英国开始，迅速波及西方各主要国家。一些发展中国家也纷纷以西方发达国家为模板，开始了自身的治道变革运动。纵观这场政府变革，一个重要的特点或者说共同点就是各国政府在新公共管理和管理主义的理论指导下，围绕提高政府效能这一核心内容而进行的。毫无疑问，转型期的中国各级地方政府也同样面临着十分严峻的合法性问题。近年来我国一些地方政府相继开展的政府机关效能建设活动，可以说就是地方政府破解自身合法性危机的一次自觉努力。效能建设活动的开展，一定程度上改善了政府的形象，提高了公众对政府的认同度。但同时我们也看到，当前的效能建设还只是停留在传统行政效率的改善和提高上，面对于政府效能的目标方向问题没有引起足够的重视。客观讲，我们的地方政府既有效率不高的问题，更有效能不是的问题，而后者是带有根本性的，没有效能就不可能有效率。从这个意义上讲，我们的效能建设还没有从根本上解决地方政府面临的效能危机问题。

      本文认为解决由于政府角色错位导致的地方政府效能合法化问题应当成为下一步中国各级地方政府效能建设的首要问题。只有紧紧抓住政府效能合法化问题，推进地方政府角色的全面转型，才能从根本上改善我国地方政府的合法性水平。

      一、合法性危机：我国地方政府面临的一个不容回避的严峻问题

      合法性是公共行政的根本基础之一（顾丽梅，2003）。古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。然而在现代化进程中，各国政府的合法性普遍受到了挑战，产生了合法性危机。正如英国学者克里斯托弗·波利特在其《公共管理改革—比较分析》一书中指出的：政府的“合法率”不断下降是西方各国普遍面临的一个事实。

      全球性政府合法性危机的集中爆发是西方国内民主政治深入发展的必然。在政治——行政二分的政治框架下，西方民众关注的焦点开始从19世纪前的政治转变到19世纪末的政府行政。这一转变拉开了西方持续不断的政府改革的帷幕，实现了从传统公共行政到新公共行政的转变。而始于20世纪70年代的英国“雷纳评审”却揭开从新公共行政向新公共管理转变的序幕。从国内来看，随着市场化、民主化的进程的加快，中国民众的关注的焦点也开始从20世纪80年代前的政治转移到80、90年代的经济，90年代中下期开始，政府行政日益成为关注的焦点，政府改革已成为我国下一步改革的中心和重点（迟福林，2003）。对政府行政的关注，使一直隐藏在经济绩效合法性下的政府自身各种问题开始显现出来。近年来，特别是20世纪90年代中下期以来，随着改革的逐步深化，我国地方政府的合法性受到了严重的挑战。以下三个测度指标充分说明了这一点：

      一是从群众对地方政府的满意度测评指标来看。一项由零点指标数据网最新发布的有关各级政府工作表现与服务水平的调查结果显示：居民在对中央政府、省（直辖市）政府、区县政府和乡镇政府（或街道办事处）这四级政府的工作表现与服务水平进行评价时，对于中央政府有最高的满意度，而对于乡镇政府或街道办事处等基层政府的满意度最低，呈现出非常明显的“政府层级越低，满意度越低”的趋势：对于这四级政府的工作表现与服务水平表示不满意者的比例分别为8.9％、19.1％、42.1％和51.6％；表示满意者的比例分别为86.1％、75.0％、52.0％和43.6％。（附图一）

      附图 中国公众对于不同层级的政府满意度比较

      

      资料

      来源：基于零点指标数据网、零点调查受哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导于2003年10月完成的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》。更多内容参见http：//www.borizookey.com

      调查材料指出，在城市、小城镇和农村地区均表现出这一显著特点（见附图一）。满意度是衡量政府合法性水平的一个重要测量指标。区县乡基层地方政府的平均满意率仅为47.8％，这个数据充分说明现阶段公众对地方政府的极度不信任，地方政府的合法性危机已经到了非常严重的地步。

      二是从法院受理的行政案件数量和基层上访情况来看，也佐证了这一点。这两个测量指标能直观反映出地方政府和公众的关系紧张程度。据资料表明，全国法院行政案件收件数，从1992年的27125件增加到2001年的100921件，在增加3.72倍的情况下，原告的败诉率则从21.98％上升到25.67％。2004年1月至9月，全国法院共受理一审行政案件67759件，比去年同期增加2847件，同比上升4.39％；人民内部矛盾也在上升，从1993年到2003年，因为人民内部矛盾的群体性事件数量，每年按17％的比例在增长。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级却下降了2.4％；中央和国家机关受理群众信访量上升46％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。越级上访事件日益增多，国家信访局受理群众来信同比上升10.7％，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6％、29.9％。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2％，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4％和94.9％。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。资料表明，基层政府上访量呈相对性下降，而高层级政府的上访量却不断增加，其根源就在于上访者对基层政府失去了信任，特别是对县乡级政府的信任度比较低。