一、现代学校制度的本质内涵 近年来，现代学校制度研究倍受教育理论工作者、教育行政管理部门和学校管理者的关注。教育部《2003-2007教育振兴行动计划》就现代学校制度的建设问题提出了一些方向性的意见，指出要“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”；“继续深化学校内部管理体制改革，完善法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与与监督”；“遵循‘从严治教，规范管理’的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。建设‘精简、高效’的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革”。但是，人们对构建现代学校制度的出发点、现代学校制度的本质内涵、现代学校制度的结构框架等诸多问题的认识并未达成共识。就构建现代学校制度的出发点而言，至少有三种不同的考量：基于对传统学校制度的反思、基于对学校制度价值的重新认识以及基于对现代企业制度的借鉴等等。英国学者尼夫(Neave,C.)在分析重构教育与政府关系、教育与社会关系时指出，要“努力将一种特殊形式的由外部界定的‘竞争伦理’作为学校的、因而也是教育制度发展的主要驱动力。”这似乎一语道破了构建现代学校制度的价值基础。 单就现代学校制度的本质内涵而言，亦是仁者见仁、智者见智。论者大都认为，初见端倪的知识经济社会和全面建设小康社会的发展需求，呼唤建立与市场经济和学习型社会相适应的教育新体制；而这一新体制的建立与完善，又以适应现代社会对人的发展要求为出发点，着眼于人的全面发展的需要，体现以学生发展为本的思想，为人的终身可持续发展奠定基础。论者认为，在现代学校制度的结构框架下，需要建立新型的政府与学校的关系，其中，学校法人制度、学校产权制度、学校组织制度、学校管理制度成为现代学校制度的重要组成部分，而政府放权、社会参与和学校的自主管理与民主管理成为其中的核心要素。 这些研究都从不同角度和侧面阐述了现代学校制度的特征。在笔者看来，制度的建立与完善，其目的在于促进和保障发展主体的健康运行与持续发展。以学校组织作为发展主体，现代学校制度的建立与完善，其目的无非包括两个层面，一是建立和完善有利于学校组织发展的外部环境，二是建立有利于学校组织发展的学校自组织机制。就前者而言，主要任务是理顺政府、社会与学校的互动关系，而这一互动关系的重点又在于，三个不同的发展主体均需转变职能。从政府角度讲，需要考虑如何简政放权；从社会角度讲，主要考虑建立市场参与教育事务的运行机制；从学校层面讲，则需要考虑赋予学校以自主发展权以及学校如何自主发展等问题。根本上来说教育管理系统中的集权与分权问题。总的发展趋势是，政府和教育行政部门逐步下放教育管理权力，一部分权力下放给社会，鼓励不同的市场主体参与办学、参与学校事务；一部分权力下放给学校，允许和鼓励学校自主办学。而对学校而言，权力的获得，并非现代学校制度建设的本意和终结，而只是学校自主发展的起点，更为重要的是需要一种权力保障与制衡机制，以保证学校发展权力的有效使用，促进学校健康发展、持续发展。这必然涉及到现代学校制度建立的第二个层面，即学校自主发展的自组织机制的建立与完善。在笔者看来，建立一整套以校本管理理念为基础的学校自主发展体系至关重要。 二、有限责任政府的宏观教育管理职能 教育发展的历史表明，教育活动自产生之日起，就是私人的事情。随着阶级、国家的产生与发展，教育逐步成为国家的事业。近代以来，伴随着机器大工业的发展以及由此带来的社会政治、经济、文化和其它社会活动的日益复杂化，教育的国家化日益加强。现代国家将把教育纳入国家事业之列，通过立法和行政等手段，建立和健全公共教育制度，普及义务教育。但是长期以来，在具体的教育变革与发展实践中，由于受国家集权化管理和计划体制的影响，各级政府机构和职能部门代表国家行施对各级各类学校的领导权、管理权，存在管得过严、统得过死的现象，政府与学校是领导与被领导的关系，学校缺乏应有的办学自主权，办学的积极性、主动性受到影响。在此背景下，政府和教育行政部门的职能转型成为当前教育行政与管理变革中的重要议题。 我国社会主义市场经济的建立与完善迫切要求构建一个与市场经济相配套的有限责任政府。所谓“有限”，是指有限责任政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到法律的明确规定和有效制约。所谓“责任”，是指有限责任政府是正确、有效、合理地行使国家行政权的国家行政机关。政府朝着有限责任政府转型，并不意味着政府权力与职能的萎缩，或是政府责任的减少。相反，有限责任政府的责任意识必须加强。有限责任政府意味着国家行政机关是公民权利的忠实代表者和有效维护者，意味着国家行政机关切实履行职能，意味着国家行政机关及其工作人员在违法失职或不当行政时必须承担道义上、政治上或法律上的责任。行政许可法的颁布、实施为政府职能转型及向有限政府迈进提供了有力的保障。行政许可法贯彻有限责任政府的理念，强调凡是老百姓能够自主决定解决的，或者可以通过市场竞争机制调节的，以及能够通过行业组织和中介机构加以约束和规范及行政机关采取事后监督等方式能够解决的事项，均不得设定许可。对已经设定的行政许可，必须适时进行许可评估，根据社会经济发展状况及时修改和废止。这些规定可以有效地遏制各级行政机关滥设行政许可的行为。当前，各级政府和教育行政部门须在《行政许可法》的框架下，着手解决教育行政管理过程中出现的“越位”（做了不该做的事）、“缺位”（该做的事没有做好）、“错位”（做了该别人做的事）以及管理方式单一、职权交叉等问题，完善行政决策程序和机制，严格行政执法，加强行政监督，理顺政府与市场、政府与社会的关系，保证政府的社会管理和公共服务职能基本到位，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。在政府与学校关系上，需要重新划定政府和学校的管理权限，按照法定权限管理，明确政府管理学校的责权和学校自身的法律责任和法律授权。
