在任何时候社会公共权力都是维系社会稳定与发展必不可少的，但也是最容易侵犯公民私权利的因素，因而，以此为手段或工具的国家就被称之为必要的恶。无论是集权国家还是民主国家，都存在着公权力侵犯私权利的现象，当然程度有所不同。但人们往往关注滥用公权力的侵权，而对公权力不作为或少作为导致的侵权则很少关注。德国学者奥特弗里德·赫费在《政治的正义性》一书中指出：“统治不再是凌驾于人之上，而是公共权力凌驾于个人的任意性之上。”[1]（P381）这里的“个人的任意性”无疑包括了私权利的恶性扩张，以致侵犯了他人私权利的行为。如果公权力没有这种对个人的任意性的凌驾就是缺位，就是失职。如果说滥用公权力是显性的直接侵权，那么，公权力的缺位就是隐性的间接侵权。这种侵权不仅具有一定的普遍性，而且具有隐蔽性，容易被忽视。但后果是严重的，将导致人们丧失对公共权力保护公民权利的信任，这对一个社会的整合、稳定与发展都是极为不利的。本文试图对此现象作一分析，以期引起社会足够的关注。 一、公权的本质和侵权的学理依据 这里所论及的公权指的是由广义的政府所掌控的公共权力，依据主权在民的政治学理论，政府的公权力在本质上是受委托权力，其来源是公民的权利。正如奥特弗利德·赫费所言：“国家权力不是因为自身的全权而存在，而是由于那些在原初和原创的意义上拥有主权的人放弃权利而存在。”[1]（P379）人们为何愿意放弃已有的权利而交与一个政治集体，并服从其管理？显然是因为在社会中每一单独个体的权利行使已不足以保护他们的自由而需要一个强势的公权力来保障他们的自由与权利。也就是说公民拿其“原初和原创”意义上的权利去交换对其基本自由和权利的保障，而政治集体或国家则以强势的公权力保障公民的自由与权利来交换每一公民对“原初和原创”意义上的权利的任意行使。这时候国家及其代表——广义上的政府与公民就形成了事实上的契约关系。这就是政府有责任和义务履行其承诺，为保障每个公民的自由和权利而合法有效行使受委托的公共权力，同时也有权利获得公民对公共权力的服从。公民则有义务服从其委托的公权力在合法基础上的管理，同时有权利获得公权力对其自由和权利的保障。因此，公权力的本质和来源决定了公权的缺位便是违约，与越位即滥用公权力一样都属于侵权，所不同的是公权越位的侵权是显性的直接侵权，而公权缺位的侵权则是隐性的间接侵权。 二、缺位侵权的种类、特征和表现 公权缺位侵权细分可有两类，其一，公权体系中某类公权对其他公权滥用表现沉默，在伦理和法律上都缺位。比如，检察院对法院的错误判决不抗诉，或对公安机关侵犯人权的侦讯手段不制止，违背了检察机关作为法律监督机关的法定责任就属此类。河南三门峡市民高铁钢在证据不足的情况下以杀人嫌疑犯被关押677天，其中在刑警队度过了16个昼夜，受尽折磨，当离开时已无法走路，是被抬出看守所的。而检察院的监督权则严重缺位，这种缺位导致了持续的公权滥用。[2]《沈阳今晚报》有如下评论：“高铁钢创造了一个词——中国式维权，中国式维权是高成本维权。为了维护自己的合法权益，力量微薄的公民必须耗费惊人的时间、金钱、精力，在某些极端情况下，他们还必须将人身自由、人格尊严、肉体损伤甚至于生命计入维权成本。中国式维权是低回报维权。即使意志坚决的公民不计成本的付出，维权成功的概率仍然可能微乎其微。”[3]这样的现实恰恰说明了在中国的公权体系中既存在着公权的滥用，也存在着公权的严重缺位，正是这种公权力的缺位放纵加剧了公权力的滥用。因此，公权力的滥用导致的直接侵权和公权力的缺位导致的间接侵权往往紧密关联，我们没有理由对后者放松警觉。其二，在市场经济活动或日常生活中，某些公民或法人利用信息不对称或相对有利地位任意扩张私权而侵犯他人的权利，法定的监管公权力则未能抑制这种私权的任意性，以至公权缺位而侵权。这样的现象在生活中不胜枚举，是公权缺位侵权的主要部分。比如，有一段时间，企业拖欠农民工工资的现象较为普遍和严重，使这些弱势群体处于讨要欠薪无门的无助境地，甚至到了以命相搏的地步。而处于强势的政府部门则无所作为，没有尽到其应有的保障公民合法权利的责任。这是典型的公权缺位带来的侵权案例。直到引起政府高层的极大关注，下了限期清欠的死命令，各地和各级政府才立即以公权力介入，欠薪问题迅速得以解决。公权力放任和放纵私权恶性扩张导致的侵权体现在多方面：房屋开发商以质量有问题的商品房交与业主而不担心被罚得倾家荡产；商品制造商和销售商把广告做得天花乱坠引人入套死命坑害也不用害怕被罚出局；医院作为医疗关系的强势方永远有理，大事化小，小事化了，鲜有被罚者；发生劳动纠纷时，用人单位往往理直气壮，即便要打板子也是高高举起轻轻放下……。这样的事情在生活中很常见，往往也不是无法可依，而是有法不依和执法不严。以致有人感叹百姓之累，“咱老百姓到底招谁惹谁了？过河得担心踩着‘彩虹桥’，躺在家里还得想想这楼别是豆腐渣，到医院做手术得牢记吩咐医生，缝合创口时别忘了把剪刀纱布取出来，到银行取钱时，识别假币的本领还得比银行职员高出一截……不知咱们能不能小心问一句：纳税人用血汗钱养着的那些职能部门，他们在干什么呢？”[4]问得好，政府的职能部门掌控着公民委托的公共权力，享受着纳税人给予的俸禄，理应殚精竭虑为保障公民的权利而恪尽职守，扮演社会正义和公理的守护者角色，绝不可以部门或个人的私利为行为导向，这是起码的公共行政伦理准则。
