一 西方治理理论兴起的背景 自从1989年世界银行首次以“治理危机”来概括当时非洲的发展情形之后，治理一词便在社会科学界被大量使用。治理（governance）源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。自上个世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，将其本质描述为“它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，它所创造的结构或秩序不能由外部强加；它之所发挥作用是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[1]。 治理理论与实践兴起于西方不是偶然的。对于市场和政府的作用，西方国家都曾有过长期信赖的历史。然而，市场不是万能的，政府也不是不变的。“市场失灵”问题不可能在市场体制内找到解决的办法，于是政府作为纠错者被推向前台；然而政府过度地涉入经济领域窒息了经济成长的活力，无限度地向社会领域渗透缩小了人们的自由生存空间，结果导致社会的制约功能急剧衰退。市场的失灵由政府来纠错，那么政府的缺陷又应当由谁来弥补？研究人员认为，治理是作为配置社会资源的新方式出现的，它是政府、第三部门与非营利性组织等社会力量的一种良性互动的过程。正如莱斯特·萨拉蒙所说：“我们应该怎样解释第三部门的超常增长和普遍性呢？扩展志愿性部门的互动至少来自三个不同的方面：以自发的基层能力的形式来自‘下面’；通过各种公司机构的活动来自‘外部’；以政府政策的形式来自‘上面’。其基本的力量是普通民众的力量，他们决心将事物的决定权掌握在自己手中并组织起来以改善自己的状况或寻求基本的权利。”[2]可以说，第三部门与非营利性组织等社会力量的兴起是社会协调发展的内在要求，是社会结构各个部分之间功能互补的必然体现。 社会力量之所以在西方蓬勃发展，治理理论在那里获得生长的土壤，其背后所依托的是西方深厚的政治文化传统。 希腊城邦的直接民主制度是西方政治文化传统的重要组成部分，“以伯里克理斯时代的雅典（公元前443—429年）为例。雅典的全体公民都要出席‘公民大会’。‘公民大会’每月举行二至三次，解决城邦一切重大事件：宣战与媾和问题，城邦粮食问题和听取负责人员的报告，握有国家的最高监督权，审查法庭终审的讼事等等。每个公民在公民大会中都有选举权，每个公民都有可能被选为‘议事会’的成员”[3]。古希腊公民文化的孕育，使城邦政治文化成为希腊政治思想不可违背的传统。对于这个传统，亚里士多德总结为：“（1）Polites（波里德斯），为属于城邦的人，即‘公民’。（2）Polititeia（波里德亚）：（甲）公民和城邦间的关系；（乙）由这种关系形成全邦的‘政治生活’；（丙）把这种关系和生活厘定为全邦的政治制度，即‘宪法’；（丁）有时就径指该邦的‘政府’。（3）Politeoma（波里德俄马）：（甲）公民团体；（乙）较狭隘的公务团体；（丙）有时就和波里德亚相同，或为政体或为政府。”[4]从以上关于古希腊的政治学概念中，就可以看到当代意义治理理论的雏形。 正因为个人权利受到尊重与保护，才有可能在整体的层面上重视民众的、社会的力量，这二者一脉相承。西方社会传统中存在着的多元主义因子，反映在古希腊城邦政治体制的多元化上，就是其权力机构相互之间基本上是横向的制约关系，而非相互统属的纵向关系，属于罗伯特·达尔所说的“多重少数人”的统治模式。“社会多元主义导致了一个体系，在这里，不同的集团之间获得平衡，以致没有一个集团可以主导其他集团，这样他们就不能不通过联盟来促进自己的利益”[5]。多元主义的政治结构使各种社会政治力量都获得了存在的权利，它使任何一种权力无法实现对个人的绝对控制，从而彼此能达成一种妥协，建立一种新的权利义务关系。这种竞争和制约，也给个人留下了一定自由与自主的罅隙，使得各种社会主体在互相竞争与争夺中不断发展和完善，形成了西方社会“主体间性”（既无主体，也无客体，而是存在于主体之间互动的一种特质）的发展道路，使得西方社会的治理理论获得了生长的土壤。 二 中国民间治理的现状及其成因 在我国，有的学者以善治（good governance）为框架，来评估中国政府在治理过程中取得的成就，认为改革开放20多年来，中国的治理结构进行了深刻的变革，治理方式和过程发生了重要的变化。但是，从深层次来说，中国是否真正具备了善治的基本条件，是否有了“异域之花”生长的土壤？粗粗看来，中国治理的阻力和困难主要来自于国家与社会关系演化的过程及现状，在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离，形成自主化的过程，社会一开始就是融入国家的，强有力的行政联系极为有效的将整个国家组织起来，其严密程度没有给其他联系方式和整合机制留下什么存在空间。在当今中国，总体上并不存在成熟的多元管理主体，并且由于臆想或者误解，有观点认为一元化政治结构与第三部门主体间存在着一定的“负相关”关系，由此产生的紧张感和相应的措施势必影响到多元主体的独立成长。“因此，在现阶段能够实施的至多是‘中国式’的治理，即在一元化的框架内培植非政府公共组织和其他行为者、发挥其在社会公共事务管理中的作用”[6]。 村民自治，是改革开放以来，农村经济、政治体制变革的逻辑产物，这一创举在很大程度上扩大了农民的政治参与。充分发挥党支部的领导核心作用，这是目前中国农村村民自治的一个显著特点。村民委员会最早虽然是农民群众自发结成的农村基础权力共同体，但是它的大面积推广和制度化、规范化过程，却是政府通过行政的、法律的和政策的手段加以推动才完成的。“因此，村民自治是一种具有中国特色的制度安排，而与学理上的自治形态有着原则的区别。它是中国共产党领导之下的一种群众性组织建构，带有‘准行政单位’的印记”[7]。
