[提要]本文认为权力运用与权力制约从公共权力出现时就一同产生。在我国的监督体制中，权力制约存在着严重的不力、乏力现象，主要原因是监督机构的双重领导体制，预防监督薄弱，权力运用规范不完备等。为此本文提出的对策思路是加强监督体制建设，实现以权力制约权力。 [关键词]权力运用 权力制约 监督机制 权力运行是国家行政管理系统的一个重要组成部分，是一个大系统，权力运用和权力制约是权力运行的两部分，也是权力运行这个大系统的两个子系统。当前世界各国无论是西方发达国家，还是东方共产党执政的国家，他们在权力运行中不仅注重权力运用的规范性，更重视对权力的制约和监督。历史早已告戒我们，对权力必须进行有效的监督，不受监督的权力将滋生腐败。因此，我们要根治腐败现象，就必须从对权力的制约入手，探讨建立一个完善的，能够有效发挥作用的权力制约和监督机制。 一 权力运用与权力制约从公共权力出现（原始社会）就一同产生，在原始社会，氏族、部落和部落联盟产生以后，有了氏族酋长、部落酋长和部落联盟酋长领导，就产生了权力。有了权力，就同时产生了对权力的制约和监督问题。包括领导人的民主选举和罢免，民主决策和决策执行的监督，以防范他们滥用权力。另一方面，由于远古时代的生产力低下，没有剩余产品，不存在各级首领以权谋私的可能条件，因而原始社会中各级首领与群众的利益是一致的，权力运行方向与权力监督方向也是一致的，只是到原始社会后期，生产力发展，剩余产品出现以后，以权谋私的权力运用问题发展了，而权力监督机制却不能适应这种形势，于是权力运用就向高度个人集权的专制主义发展过渡。 在中国封建社会政治制度的一个显著特点，就是实行皇帝一人垄断国家最高权力的专制主义集权体制和执行皇帝意志运用权力进行统治的国家机构。同时，为了使国家机构和官员在权力运用上符合统治阶级和皇帝的要求规范，封建统治者又建立了规模庞大、日益完备的权力监督机构。从秦汉时期开始，即建立了封建监察机构御史台（府），接着，又建立了谏官组织。从唐宋以后，监察机构虽多有变动，但重视监察机构设置的传统不变。因为，这种封建统治的“治吏”制度的设立，有利于维护统治阶级的利益，并适应巩固和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的需要。因此，无论是封建社会的历代皇帝，还是民国时期的北洋军阀和蒋介石的专制统治，都是一方面重视发挥权力监督机构的作用，另一方面又竭力加强对监督机构的控制，使其在自己绝对控制之下。就是皇帝拥有最高行政权；拥有对监察的最后决定权。同时，在皇帝或最高独裁者调控下，建立了庞大的国家行政机构和监督机构，权力监督系统都有发展和完善。 在资本主义制度下，西方资本主义国家的监督制度以孟德斯鸠的三权分立制衡学说为理论基础。孟德斯鸠认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行立法、行政、司法三权分立。西方国家的政治学家、法学家也大都认为立法、行政、司法三权的性质截然不同，只有使权力分立，“以权制权”，才能防止专制、独裁，保证公民的权利和自由不被侵犯。所以，西方国家无不普遍重视对权力的制约，他们大都采取内外监督制度并举的方式，以议会监察和司法监察的外部监控力量，与政府内部的行政监察、人事监察等自律监控力量相结合，组成一整套精巧的监察大系统，以防止任何一个国家机关越权和滥用职权，督促公职人员廉法奉公，勤勉政务，以提高政府职能，强化政府机器。西方国家的这套监督系统的最大特点是：监督权力独立，有权威，规范明确。就从西方现代监督体制中最具有代表性的议会监督来看：首先，议会监督专员的地位一般都很高，如：瑞典由议会选举产生，英国由女王亲自任命，较高的地位保证了议会监察专员的权威。其次，议会监察的权力是独立的，监察人员直接对议会负责，不受其他权力的制约，而且议员监察活动大都是依法进行，这就使那些统治集团中成员一般不敢去冒触犯法律的风险。当然，资本主义国家的权力制约，监督机制，都是代表着同一统治阶级——资产阶级的利益，为了巩固政权，防止权力市场化而被某个集团垄断，所以，各个监督系统都要按照本阶级的总体意志——法，来牢牢监控住这个执政的官僚机构和官僚队伍，以调合资产阶级内部不同利益集团的倾轧、斗争，确保资产阶级国家机器正常、有效地运转，确保资产阶级统治秩序的稳定。我国是社会主义国家，西方国家的“三权分立”学说及其监督体制并不符合我国的国情，不能也不应盲目搬用，但资本主义国家注重权力制约机制、监督法律化的建设及监督权威的发挥等方面的经验和某些措施却是值得我们借鉴的。 我国是人民民主专政的社会主义国家，现行宪法规定：国家的一切权力属于人民，也就是说我国全体人民是国家权力的所有者。但我国12亿人民不可能直接管理国家，只能将权力交给国家机关及其工作人员去行使。在这“两权分离”的情况下，行使权力者与权力所有者必须保持一致性，即权力为人民大众服务。建国以来，由于主要实行了计划经济体制，这与当时我国的政治、经济、文化的发展水平还不高相适应，加上革命时期人民高度革命热情的惯性冲动作用，因而权力不具备市场化的条件，以权谋私和权力滥用被限制在很小的范围内，与此同时，我们也建立了一套权力制约和监督体系，它的明显的特点，是建立自上而下的并实行双重领导的监督机构，由于它适合我国计划体制的需要，成为社会主义建设中贯彻执行党的方针、政策的保证。但随着社会主义建设的发展，我国的权力运行出现了原有的规范和制度已不能解决新形势下的新问题：一是权力规范落后于权力运用。在计划体制的强化下，权力运用不断向个人集权倾斜，在市场经济日益发展的条件下，没有相应规范约束必然使权力为所欲为，使腐败现象日益严重，成为社会的重大问题。二是权力制衡机制未注重适应建设发展的需要。建国以来，我国虽然建立了自上而下的监督机构，但由于文化大革命的冲击，这些监督机构受到极大破坏。十一届三中全会以后，党和国家注重了权力监督、制约机制的建设，重新组建了较完整、系统的党政双轨的权力制约、监督制度，在保证中央决策正确和执行，惩治权力谋私发挥了重要作用。但是，我国现行的权力制约、监督机制，仍存在不适应现在的监督工作和反腐败斗争需要的情况，在实际运行过程中时常出现监督不力，或“漏监”、“空监”等现象。监督机制的内部结构也存在一些有待调整和完善的方面。
