在不少行政学教科书中，对近代西方关于行政的定义和解释都有或详或略的介绍，但其中往往批判的成份多，肯定的成份少，这无论对教学还是对实际研究都是不利的。本文就近代西方行政学者对“行政”这个概念所给的定义或所作的解释着重探讨一下其合理性和内在价值。 一、以魏劳毕为代表的从“三权分立”的角度解释行政。 行政学创始人之一的魏劳毕指出：“行政乃是政府行政机关所管辖的事务。”〔1〕魏劳毕的这一解释在今天看来显然过于粗糙， 但在行政学创立之初，能这么富有创造性地指出行政的一个显要之点——行政主体，不能不说是一个了不起的功绩。这一解释所指出的行政主体是政府行政机关，不仅符合资本主义国家三权分立的现实，而且在根本不存在三权分立的社会主义国家，也是符合国家机关分工负责的现实的。 我们知道，行政是自人类历史产生国家以来就产生的一种国家行为，但无论是在西方还是在中国，人们虽有对行政活动的零散记载和叙述，但却没有系统的研究和阐发。当社会的发展和进步，国家职能的日益复杂化呼唤着行政学的诞生的时候，魏劳毕一迈进行政学的门槛就准确地把握住了行政的主体，明确地把国家行政机关管理公共事务的活动和立法机关的立法活动、司法机关的审判活动区别开来，为后人进一步研究行政学指明了方向。 当然，随着行政学的发展，人们对行政主体的研究也在逐渐深入，并不仅仅局限于行政机关，立法机关和司法机关本身也存在行政管理问题，而行政机关也包含着一定的立法和司法行为，如“委任立法”和“行政裁决”等。但是，毫无疑问，国家公共事务的管理机关始终是行政机关，因而对行政主体的研究仍然不能游离于行政机关之外。 二、以古德诺为代表的从政治与行政相分离的角度解释行政 古德诺是美国早期的行政学家，行政学创始人之一。在他的名著《政治与行政》一书中，明确提出国家功能两分法，主张政治与行政相分离。他认为：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”〔2〕即行政是执行国家意志。 对古德诺的此种观点，许多行政学者也都客观地肯定了其积极作用，使行政学从政治学中分离出来成为一门独立的学科。但另一方面，古德诺是不是就将行政与政治截然分开，撇开二者的紧密关系而不顾呢？答案是否定的。古德诺指出：“为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制。”〔3〕显然，古德诺虽然强调政治与行政分开， 但并不否认二者的密切关系，而旨在要帮助人们跳出传统的“由宪法开始又以宪法结束”〔4〕的依附于法学的研究方法， 从而开拓一条独立于法学、政治学之外的研究行政和行政体制的新思路，以希望“实现民治政府和高效率的行政这两个一切政治体制应该达到的首要目的”。〔5〕“民治政府”和“高效率的行政”这两个并行的目的恰恰说明国家意志本身就是政治化的，只有通过加强对行政管理的研究而不断提高行政效率，才能起到指导和巩固国家政治统治的目的。 古德诺倡导行政与政治相分离，独立地进行行政学研究，就在于他看到了行政与政治各有其不同的特性，若再沿袭传统的政治学、法学的研究方法，已根本无法适应政治国家对行政管理所提出的要求。所以，把行政从政治中分离出来，是时代的客观要求。而所谓行政与政治的分离，主要是研究对象和研究方法的分离。这种分离不仅是必要的而且是可能的，因为行政管理具有自身内在的质的规定性及自身存在和发展的规律，它必须“执行国家意志”而非“表达国家意志”。因此，只有用新的研究方法去独立地研究行政，才能揭示行政的内在本质和规律，最后起到巩固政治统治的目的。 由于受时代的局限，古德诺本人还未能构建一个完整的行政学体系，他的主要出发点在于为建立行政学科学而呼吁。所以，他将行政解释为“国家意志的执行”具有激励后人深入研究行政管理的功效。既然行政的功能在于“执行”国家意志，那么行政机关应怎样去执行国家意志呢？古德诺所留下的是一个巨大的思维空间。 三、以怀特等人为代表的从管理功能的角度解释行政 从管理功能的角度解释行政，是行政学者把工厂企业的管理理论与行政学联姻的产物。在本世纪二、三十年代，以泰罗等人为代表的科学管理理论是当时工业企业管理的最高成就，是管理科学的一场深刻革命。行政管理也是一种管理，因而一些行政学者就从二者的共性出发，把科学管理理论引进行政学领域，从管理的功能、要素、宗旨等角度解释行政。比如美国行政学家怀特就认为：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。”〔6〕另一位美国行政学家费富纳也有类似的解释：“行政就是由一些人协调的努力，使政府的工作得以做成。”〔7〕以上这些解释虽然有“将行政管理与其它管理相混淆”〔8〕之嫌，没能“准确地阐明行政管理特殊的质的规定性”〔9〕，但是，在这些解释中，仍有其合理的成份和值得肯定的地方。 其一，这些解释足以表明，行政学研究已深入到行政管理的内部，较之古德诺和魏劳毕已大大前进了一步。 古德诺认为行政就是国家意志的执行，魏劳毕强调行政是政府机关所管辖的事务。这两种解释都显得相对抽象一些，明显地存在一个“怎样执行”和“如何管辖”的问题有待深入，而怀特和费富纳的观点正是对这一问题的深入。毫无疑问，要正确地执行国家意志和有效地管辖公共事务，就必须对行政机关及行政人员进行“指挥、协调和控制”，并且“指挥、协调和控制”的效果好坏，直接关系到行政管理的质量。这一点对我们今天的行政学研究来说，仍是一个不可忽视的问题。
