〔中图分类号〕K249〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326（2004）06-0089-06 17世纪确立的清朝统治历经数十年的经营，终于出现康乾盛世，创造了繁荣的物质文明。及至乾嘉之际，由盛及衰，走向了一蹶不振、为西方列强所宰割的悲惨境地。这种社会变迁的决定因素究竟是什么，引起了学者无尽的思索。本文拟从财政收支关系的角度，指出清代社会存在的制度性缺陷，对乾嘉之际由盛及衰的根源进行探讨。 一、不完全财政体制及其内涵 清政府在财政支出方面所确立的范围是由财政经制来体现的。“国家出入有经，用度有制”，（注：程含章：《岭南集》，《论理财疏》，《清经世文编》中华书局1992年，上册，第650页。）所谓“经制”，是指国家每年正常的财政收支都有相对固定的额度，并由《会典》、《则例》等法典式文献予以规定。无论社会经济情况发生怎样的变化，均不得突破经制所规定的支出范围和额度。这种经制所限定的财政支出范围和额度，并未完全为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足的财力保证。事实上，中央和地方许多行政事务的经常性开支都被排出在经制所规定的支出范围之外。这些未列入财政支出的部分在实际开支中，只能谋求财政外的其他途径来解决。这种不能因事设费、在制度上即存在支出缺口的财政，我们称之为不完全财政。 不完全财政在清代支出制度方面的主要表现，是官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费开支的不足。 清代官俸之薄，人称“亘古未有”。（注：何刚德：《客座偶谈》卷1，上海书店，1983年影印本。）清初定立官员薪俸时，沿袭的是明代的低俸禄制度。几经变更，康熙八年（1669年）形成定例，按官员品级支给俸禄。据此，正从一品薪银为180两，禄米80斛；而七品县令俸银仅45两，禄米45斛。康熙八年，御史赵璟对此提出质疑，“……若以知县论之，计每月支俸3两零，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？”（注：蒋良骐：《东华录》卷9。）雍正年间，工部左侍郎郝林在奏折中也说：“查例年旧例，在京汉官，自一二品以至八九品，每年俸米俱关十二石，人口少者，或足四个月之用，人口多者，仅足两个月之用，其余月份俱费拮据。自皇上御极以来，大小臣工无不谨凛奉法，兼之内外隔绝，无复馈遗之事，饔餮之计，实有不能自给者。”（注：转引自庄吉发：《清世宗与赋役制度的改革》，台湾学生书局1985年，第188页。）清政府在财政支出方面没有给官员薪俸予以合理的安排，存在很大的缺口。 在地方公费方面，同样缺乏相应的财政支出安排。在明代，地方政府除了田赋的存留部分可以自行支配外，各种差役折银也不上交中央，地方政府有较充足的财源以办理地方事务。而在清初，为取得统一战争的胜利，采取了集聚财力于中央的严厉措施，一方面大量裁扣地方存留银两上解中央以充军费，一方面在赋役合一运动中各种差役折银也纳入起运的范围。这种中央和地方在经费使用方面所形成的格局，并没有随着战争的结束而有所改变，中央政府反而将其作为经制沿袭下去，影响到此后各个时期。地方官员有各种行政事务和中央各部所差派的事项必须办理，但均缺乏相应的财政经费安排，形成很大的缺口。康熙帝已意识到这一问题的严重。康熙二十五年二月二十九日，他对大学士等称，“直隶各省存留钱粮，原系预备本处地方各项支发，遇有缓急需用，便于通融接济，以纾民力。今若再行裁减，恐支应不敷，致借端科派，重累小民。”（注：《康熙起居注》第2册，中华书局1984年，第1442页。）但在存留的裁与不裁的执行上，中央主管部门从自身的职守出发多置地方的利益于不顾，即使康熙注意到存留的必要，但实际上仍实行大量裁减以壮大中央的财力。康熙五十六年五月初七日康熙在对大学士马齐等的谈话中也说，“从前各省俱有存留钱粮，有此项钱粮公事费用，于地方百姓大有裨益。不知何年入于应解项下交解交矣。”（注：《康熙起居注》第3册，第2391页。）地方经费因此长期虚悬。 军费开支方面，清代前期的常额军费，只有兵饷马乾由国家财政支销。事实上，在官兵俸饷、马乾、米折等的支销之外，尚有许多经常的不可或缺的支销，按其性质也应当归入常额军费的范围。这部分费用主要包括兵器制造之费、武职养廉与红白事例之费等等。这些项目的绝大部分经费，都未列入财政支出的范围，而是由清朝地方政府筹措。以船舰、火炮等大型兵器的制造修缮之费为例，其经费来源便包括五个途径：（1）在汇入地丁项下的兵器加征银内动支。（2）在地方耗羡存公银内动支。（3）在地方藩库银内动支。（4）在地方官员的捐俸以及官商士民的捐助等银内动支。（5）在兵饷朋扣银内动支。（注：参见陈锋：《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年，第209-210页。）除了（1）（3）两项可以算是从税收款项中支出外，其他各项均在财政范围外谋求经费来源。此外，如武职养廉的经费来源，乾隆四十六年设定绿营武职养廉之时即明确规定，武职养廉银两，在耗羡盈余及一切闲散银内尽数动支。如有不敷，或须动用正项，奏明请旨。（注：嘉庆《大清会典事例》卷210，《户部·俸饷》。）这从清政府财政的经制范围来看，也在初定的财政之外。由此可见清代常额军费开支在财政上所存在的缺口。
