中国封建社会的税收制度延续两千多年，到民国北京政府时期已被废弃，但新的资本主义税收制度还没有建立起来，财政税收特别混乱，致使北京政府根本没有什么税收可言，只能靠借债度日。南京国民政府成立后，极力改变这种状况，大力进行税制改革。宋子文出任财长时，基本上完成国、地税收系统的划分，并同时进行了对中央税收制度的改革。孔祥熙接任财长后，又对地方税收制度进行整顿和改革。在他们的精心策划和推动下，中国的资本主义财政税收制度已初步建立起来。 一、对中央税制的整顿和改革 宋子文出任财长后，首先划分了中央和地方财政收支系统，确立了南京国民政府的财政体制。为了防止中央与地方发生冲突，财政部根据国民党二届五中全会通过的决议，于1928年11月间正式公布了划分国、地税收支标准案，同时又对国地税收入权限作了如下规定： （1）地方性质的收入与国家收入重复时， 财政部得禁止地方征收，优先保证国税收入；（2）国家与地方两税划分后，各自自行整顿，不得添设附加税；惟所得税得征收附加税，但不能超过正税的20%；（3）新税收实行时，凡旧税收入与之相抵触的部分，应即废止； 性质相同的捐税，应即归并；（4）厘金及一切国内通行税，定期裁撤， 时限为六个月，由中央负责实行；在未裁撤以前，暂由中央接管；（5 ）田赋收入虽归地方，但关于土地税法的大纲，仍由中央制定并颁行，等等（注：参见吴兆莘：《中国税制史》下册，商务印书馆1937 年版， 第129—131页。）。 南京国民政府成立之初，税收制度特别混乱，直接影响财政收支平衡。宋子文极力主张，按照划分国地收支标准和权限的规定，加紧对中央税和地方税各自进行整顿和改革。 （一）废除盐税附加，实行新盐税法 盐为人民生活的必需品，课税本不可过重，以影响平民生计，但自民国2年盐税成为善后大借款的担保后， “由外国债权人设立稽核机关”，于是盐务稽核所根据善后大借款合同于1913年成立，总所在北京，由中国总办、洋会办各1人主管收税业务。而后盐税收入大增， 如民国3年的收入为6800多万元，民国15年就增为11400多万元。北京政府除了还债以外还有剩余，即“盐余”，仍是一个重要财源。正因为这样，不仅外国人重视盐税收入，中国政府和地方军阀更把盐税收入视为肥肉。所以盐税附加越增越多，一般称为“盐斤加价”，如1924年仅四川一省的盐税附加税就达26种之多，全国盐的正、附税，1926年比1913年增加了4倍。且盐税税率极不统一。 这种繁杂不一的税率和花样翻新的附加，加重了人民的负担。虽然盐税收入有所增加，“但盐税事务费支出亦巨，且有主权旁落之讯”。（注：沈雷春：《中国金融年鉴》，1939年出版，第47页。） 南京国民政府成立后，因关税自主实现，关税收入增加，便将善后大借款本息改由关税担保，不再用盐税偿付，“于是盐税行政权完全收回”。（注：沈雷春：《中国金融年鉴》，1939年出版，第47页。）当第二个国定关税税则实施以后， 对盐税的整理与改革便开始了。 于1931年3月，首次宣布对盐税制度进行改革， 规定将各省盐税附加一律划归财政部统一核收整理，同时公布了《盐法》。《盐法》共七章39条，主要规定是：（一）对盐采取人民自由买卖制。盐由私人制造，制盐人须经政府许可；所制之盐存放在政府指定之仓坨，由政府管理，以防私运；（二）废除盐商专卖之“引岸制”，实行就场征税；（三）盐的场价由制盐人代表按照盐的等级及供求状况议定公告。购盐者先纳税、后购盐；（四）盐分为食盐、渔盐和工农业用盐三类。工业用盐以规定的13项工业生产为限；农业用盐限于饲畜、选种和肥料用盐；（五）盐税税额：食盐每100公斤征税5元，不得重征或另行附加；渔盐每100 公斤征税3角；工业用盐及农业用盐一律免征盐税； （六）盐务机关由中央设盐政署和稽核总所，直属财政部；各产盐场区设盐场公署及稽核分所，直属盐政署和稽核总所领导。盐政署及其所属盐场公署主管盐的生产、放销和仓坨管理；稽核总所及其所属分所主管盐税征收和查缉私盐（查缉私盐一向是武装缉私，设有专职机构和武装，公布有《缉私条例》）。（注：吴兆莘：《中国税制史》下册，商务印书馆1937年版，第127—131页。）《盐法》公布后，南京政府于同年7 月制定出分期改革方案。为贯彻第一步整改计划，由财政部于1932年6 月专门召开盐税整理会议。针对各区盐税税率原定等差所存在的“轻重悬殊”、“既失公平合理，又易启侵销之弊”的状况，整理会议决定：将原来靠近盐场的轻税地区，如长芦、山东、两淮、松江、两浙、河东等区之盐税，一律酌予提高；对于靠近和远离盐场之间的中间邻接地区，根据其税率轻重不一的悬殊情形，实行重减轻增，保持税率的大致均衡。在全国划一税率的基础上，财政部又将名目繁多的盐税项目，按其性质归类合并为三种，即：凡在盐场场区缴纳的盐税及中央附税，统名为“正税”；凡在销岸（或称引岸）缴纳的岸税及中央附税，统名为“销税”；凡以地方加征的附税，统名之为“附税”。（注：孔祥熙：《十年来的中国金融与财政》，《抗战十年前之中国》文海1948年版，第108—109页。）划一税率与合并税项的目的，旨在加强征管工作与增加税收。1933年10月，政府实行第二步整理计划，再度划一税率，使全国各税区（不论离盐场远近）的税率基本均衡。1934年1月，财政部开始实行新衡制。 废除旧秤（司马秤），改用新秤（约比司马秤小二成左右）。在税率不变的情况下， 新衡制在事实上等于税率又提高了20 %。 此后， 财政部于1935年对四川盐税进行整理，于1936年对甘、宁、青、绥等地盐税税率进行核定，到抗日战争爆发前夕，全国盐税的整理与改革工作已基本完成。通过这次整理和改革，盐税收入大为增加，到1934年盐税收入已达20670万元，占税收总额的49.5%。以1936年的盐税收入同1927 年相比，增加了10多倍。10年间盐税收入平均占税收总额的29%，（注：杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1984年版，第47页。）成为政府第二大税源。
