〔中图分类号〕F812.45〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326（2004）07-0098-05 随着社会经济和国内国际形势的发展，清代财政支出的规模与结构发生了巨变。总体上讲，支出规模呈不断扩张趋势，支出结构则以达到支出政策目标为宗旨，随时代演进而变化。本文拟比较分析清代各时期的财政支出状况，对其历史嬗变略作探究。 一 财政支出是政府为行使其各项职能而对国民收入实行的分配，支出规模则是衡量政府财政活动规模的重要指标，也是判断其职能范围的主要工具。清代财政支出规模大体经历了三个阶段的演变，这些变化反映了清政府在各时期的财政活动规模与职能范围。 （一）康熙前期至道光末年为财政支出规模的逐渐扩大期 康熙年间，统一战争方罢，恢复经济的任务又至，国家财政支出围绕军费、蠲免而运行。据时人估算，康熙中期的岁出大致为2738余万两。（注：刘献廷：《广阳杂记》卷2，中华书局1957年，第76页。）当然，这里的“岁出”并非指国家一年的实际支出数，而仅是能够奏销的经常性支出。事实上，未入奏销的蠲免钱粮、河工另案等非常支出的数额也颇巨。康熙四十六年（1707年），清廷免去遭受旱灾的江、浙两省次年的赋银380万两，丁银70万两，豁免江苏积欠银60余万两。翌年二省水灾，又豁免地丁银630余万两。（注：王庆云：《石渠余记》卷1，北京古籍出版社1985年，第22页。）四十九年（1710年）户部奏称，历年蠲免钱粮“共计已逾万万”。（注：《清圣祖实录》卷244。）河工方面，除岁修抢修为国家常例支出外，非常项的另案工程亦耗费颇繁。康熙年间，南河大修用费250万两，萧家渡工程亦费120万两。（注：汤象龙：《中国近代财政经济史论文选》，西南财经大学出版社1987年，第217页。）这些关乎国计民生的支出并未列入“岁出”预算与统计之内，故实际支出规模当比官方或私家文献记载的数字为大。囿于财政资料之琐碎与阙如，非常支出的数额极难统计，本文以史料所载常例支出为主，兼以考求非常支出，这样做基本能够勾勒出支出规模的轮廓。 乾隆以后，军费、官俸等开支日渐增加，财政支出规模开始逐步扩大。据官书记载，乾隆十年（1745年）前后的岁出为3600万两，（注：柴潮生：《理财三策疏》，《皇朝经世文编》卷26。）嘉庆十七年（1812年）岁出为3510余万两，道光二十二年（1842年）岁出为3150余万两。（注：《清史稿》卷125，《食货六》；嘉庆《大清会典》卷13。）总体来看，清前期的财政支出规模保持着缓慢扩大的态势，收支相抵后一般出现盈余。康熙末年，户部库存即有800万两，雍正季年增至2000余万两。（注：左宗植：《肥国论》，盛康辑《皇朝经世文续编》卷29。）乾隆中后期的库存银多在6000万两以上，最高时竟达7800万两。（注：汤成烈：《国朝赋役之制序》，《皇朝经世文续编》卷34。）至道光前期，年均库存仍有2716.3万两。（注：彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年，第142页。） 清前期出现如此庞大的库存数额原因在于，为了弥补因田赋、关税等常例收入的不足而导致的财政缺口，清政府采取多种措施增加额外收入，其中又以捐纳最为重要。清代继承前明旧制而行捐纳，起初仅为临时性收入，政府并不提倡。但财政支出的迅速扩张迫使统治者不得不借助捐纳以增收入，最终将之变成经常性项目。清前期的捐纳数额颇为庞大。嘉庆三年（1798年），为筹集镇压白莲教的军费，清廷开“川楚事例捐”，共计收银3000余万两。六年（1801年）开“工赈事例捐”，收银759万两。八年（1803年）开“衡工事例捐”，前后收银2840余万两。（注：许大龄：《清代捐纳制度》，燕京大学哈佛燕京学社1950年，第110-111页。）清前期的非常支出主要是军费，它所造成的财政缺口通过广开捐例等非常手段得以填补，这从侧面反映了此间支出规模的扩大并不迅速，尚未达到收入难以应付的程度。 （二）咸丰初年至甲午战争前夕为财政支出规模的迅速扩张期 咸丰之后，清政府内而平靖各地起义，大兴洋务事业，外而抵御侵略，偿付洋款，支出规模急速扩张，相对稳定的收入难以承受突然来临的巨额支出，入不瑶敷出的局面日甚一日。咸丰三年（1853年）六月，“部库仅存正项待支银二十二万七千余两”。（注：《清文宗实录》卷97，卷173。）这一时期，常例支出与非常支出均有增长，后者的扩张尤为迅猛。以皇室支出为例。同治十一年（1872年）筹备皇帝大婚，户部拨银450万两，此外支用江宁织造55万余两，苏州织造182万余两，杭州织造110余万两，两广总督37万两，粤海、淮安等关117万余两，“统计京外拨过银将及一千万两”。（注：户部：《请饬内务府撙节用款疏》，《皇朝经世文续编》卷31。）光绪十三年（1887年）办理帝婚，部库拨过350万两，外省提解200万两，总计达550万两。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）若将这类“预算外”支出与常例支出合算，支出规模的加速扩张便极为明显。 咸、同年间的财政支出规模仅有零星的时人表述，缺乏系统确切的史料记载。如咸丰初年的岁出，汪振基略算“约三千数百万两”，王东槐则估为“三千九百余万”。（注：汪振基：《请权出入以培国脉疏》；王东槐：《戒患贫言利疏》。《皇朝经世文续编》卷30。）由于对内对外战争的频繁和洋务事业的初兴，此间支出数额当比嘉、道时期颇有增多，笔者匡估应在四五千万两之间。光绪之后，“河患未平，边防未撤，出款更增于昔时”，（注：户部：《厘剔官吏经征钱粮积弊疏》，《皇朝经世文续编》卷36。）支出规模已是嘉、道年间的两倍。如从光绪十一年（1885年）至二十年（1894年）中，最低支出年份即十一年为72735585两，最高年份即十七年为89355234两。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷63，卷67，卷71、72，卷68，卷42，卷73。）
