政治制度是国家、单位、个人参与政治活动的一种正式规则。在正当性层面上，政治制度合法性主要体现为正义这一政治制度的核心价值。对政治制度进行正义追寻，在西方有着悠久的历史。政治制度正义主要体现为政治制度价值属性与工具属性的双重统一。政治制度是政治发展的制度化水平成果，它和政治发展有密切的关系。本文从政治制度正义、政治制度价值属性和工具属性相统一的角度，探讨政治制度合法性和政治发展之间的内在逻辑。 一 在政治学的讨论中，合法性问题一直是一个热点。在某种意义上，合法性概念成了政治学的核心概念。如果我们探究合法性理论的历史渊源就会发现，实际上，西方近代政治哲学史的主流思想就是政治制度的合法性问题。布丹的君主主权说，霍布斯的利维坦，洛克的契约论，孟德斯鸠的论法的精神，菲尔默的君权神授说，卢梭的人民公意说等等实际上都是对合法性问题的哲学探讨。当然，对合法性问题进行自觉的理论研究是现代政治社会学的贡献。这一贡献可以追述到德国著名政治社会学家马克斯·韦伯，他第一次对合法性问题作出了系统的探讨。因此，他的著述就成了合法性研究的经典文献。 韦伯通过其社会史的研究，发现由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存在的合法性。有了这种合法性，这个社会活动系统中的人们就会服从来自这个系统上层的命令。韦伯把发出命令的一方看作是统治者，对统治者命令服从的情况，取决于统治系统的合法化程度，当统治系统拥有的合法性程度高的时候，统治者的命令得到服从的程度也就高。反过来说，这种对命令的服从情况也就是统治者的合法性要求得到实现的程度，即统治者的要求在何种意义上具有合法性，他的命令也就会得到相应的服从[1]。 根据韦伯的看法，任何形式的统治，只有当它被人们认为是具有正当理由的时候，才为人们所服从，从而具有合法性。而所谓的正当性实际上就是指对某种合法秩序的信念，以及行动受这一信念支配的可能性。韦伯在这种所谓正当性信念的基础上进一步引申出权威的概念，并把权威分为三种类型，分别指出每一种权威是基于哪一种正当性的信念。一是传统型权威。这种权威依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者的合法地位的牢固信念”[2](P.282)。它来自于自古就流传下来的神圣传统，人们对此类权威的服从是遵循世代相传的、从祖先那里继承下来的神圣规则。这类权威主要存在于传统社会中，它是社会结构分化程度不高、社会相对封闭、社会联结的纽带主要是血缘、宗法以及个人忠诚的社会中的产物。二是魅力型权威。它是以领袖人物的非凡才能为基础的。某些领袖人物被认为具有超凡魅力，因而被视为“天纵英明”。魅力型领袖及追随者都相信其具有天赋的神圣权力，能同宇宙中最强大最神秘的力量保持联系。由于对此超凡力量和品质的认同，因而形成了对这种权威的自觉服从。这种类型的权威多存在于社会的“失范状态”。在这种“失范状态”下，一方面为某些具有特殊才能的人创造了大显身手的机会，另一方面也为这些人创造了良好的群众基础。三是法理型权威。这类权威是指建立在遵守正式制定的非个人专断的法规基础上的权威。它建立在这样一种信念之上：“权威运用者的制度体系，任职者之担任权威角色，命令（或规章）的内容和颁布方式都是符合某一或某些更一般的准则的。”[3](PP.22～23)这种权威主要存在于现代社会当中，它是现代社会分工高度发达、社会日益组织化、专门化的产物。 韦伯的这一思想从他对官僚制的系统研究中可以看得更为明晰，或者说，韦伯为什么会把大量精力用于对官僚制的研究，决不是出于一般性的学术旨趣，而是要找寻政治统治合法性的最有效途径。他对官僚制的科学化研究和技术性设计不是以建立一种新型的组织管理模式为动机，而是通过这种组织形式的提出为政治统治的合法性提供依据。所以，究其根本，韦伯的理论并不是一种管理理论，和马基雅弗利的《君主论》以及洛克的《政府论》一样，它是一种以科学化、技术化的面目出现的统治术，是一种权术哲学。因此，我们可以看出，韦伯所理解的合法性是一种形式化的、工具性的合法性，是一种抽去了任何实质性内容的合法性。虽然他比较推祟法理型的合法性，但在谋求合法性的问题上，他却更关注获得合法性的科学化、技术化的手段。所以，就根本而言，在合法性问题上，韦伯在追求一种“技术的霸权”[4](PP.21～22)。 韦伯及其继承人李普塞、帕森斯、伊斯顿、阿尔蒙德等人在合法性问题上所持的是一种事实判断，所注重的是人们对于现存政治秩序的认同和信任的事实性问题，判断的结果是有没有合法性以及如何获得合法性。正如哈贝马斯所说：“在今天，社会科学家对合法化问题的处理，大多进入了M.韦伯的‘影响领域’。一种统治规则的合法性乃是那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的。”[5](P.206)这样一来，合法性作为统治的前提就是不需要前提的，统治如何获得合法性，只是一个技术性的问题。也就是说，合法性主要意味着赢得社会公众的同意或忠诚，至于其他的价值判断和理性标准则不在考虑之列。在当代，哈贝马斯对合法性问题上的这种理论倾向是持否定态度的。 哈贝马斯将历史上的合法性理论分为经验主义和规范主义两类，并批评其各自的片面性，然后将两者有机地结合起来，形成自己的重建性的合法性理论。在哈贝马斯看来，合法性不应该被单纯理解为大众对于国家政权的忠诚和信仰，合法性不是也不会来源于政治系统为自身的统治所作的论证或证明。哈贝马斯要求对一种政治统治是否具有合法性作出价值提问，即一种政治是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明。这就是哈贝马斯在合法性问题上的一个著名的论断：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[5](PP.188～189)所以，我们在哈贝马斯这里看到的是政治秩序能够得以认同的“价值”，而不是得到认同的“事实”。他所强调的是，政治合法性赖以存在的价值基础。哈贝马斯尖锐地指出，在这些高度专制的社会里，由于统治者集政治权力和合法性解释权于一身，合法性解释或证明完全只是出于统治者的需要而出现的一种工具，因而难以赢得大众的忠诚；即使大众对政治权力产生了忠诚和信仰，也并不意味着就一定存在合法性，因为从中无法解释在对国家政权的忠诚曾盛极一时的法西斯主义国家，其政治秩序的合法性的理智基础究竟是什么[1]？
