一 现代国家从主权在民的逻辑起点出发对政治民主作了制度设计：人民通过政治选举将权力交给其选出的议会，议会是代替人民行使权力、表达意志的机关；行政机关是国家意志的执行机关，依据议会制定的法律行政；司法机关是司法审查机关，通过对行政行为的审查，纠正法律执行中的偏差和对公民权利的侵害。这一设计在很大程度上限制了封建君主的权力，将国家意志表达权交给议会，并用主权在民和议会权力来自于人民的让渡等理论来论证代议制的权力及其为行政权立法的合理性与正当性。然而，当人民的权力通过法律形式转移到国家意志的执行——行政领域时，人民的作用如何发挥，启蒙思想家们并未就此作出详细的论述。长期以来，人们只是习惯性地依靠政治家对行政官僚的控制来间接地实现行政民主。因此，民主一直被囿于政治层面，公民在制度操作上的行政参与空间比较狭小，公民的行政民主权无法有效地渗透到行政过程之中，即使明显地存在着侵害公民人身权和财产权的行政行为，公民也难以通过救济来与之抗争。 我们认为，政治民主只是给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础。不要说人民选出的议会不一定会制定出代表民意的法律，就算法律是民意地地道道的体现，行政机关能否完全按照法律设定的目的和方式行使行政权，以良善的愿望执行法律，仍然是不确定的变数。可能性被无数的事实证伪：可依之法并不等于必依之法，良善的动机也可能产生不良的结果，形式的法治并不能代表实质的法治。而司法机关对行政行为的司法审查权也仅是一种以权力制约权力的模式，这种监督仅停留在行政的外部，很难渗透到行政权力运行的过程之中。 不可否认，权力分立、制约与依法行政对于实现公民权利具有重要意义。然而，法是公民整体意志和利益的体现，具有普遍性，而行政活动则要把具有普遍性的法律具体化为一个个与公民利益攸关的具体行为，是一个极为复杂的过程，很难保证普遍正当的法律必然会产生特殊正当的法律效果；法的重要特点之一是具有稳定性，但正是这一特点常使行政机关面临新的问题而无法依据既定的法律灵活应对；法律的明确性试图尽可能避免法律理解和适用上的歧义，却克服不了人类对未来预期与语言表达有限性的局限；司法机关的救济虽是针对个体的，然而事后性与被动性是其无法避免的天然缺陷。公民无论其主观愿望如何，都必须置身于行政活动之中，承受行政活动给自己带来的利益或者造成的损害。行政活动是否依据法律的精神实施，是否体现了自己的意志、保护了自己的利益，公民最有评判权，也最有可能从保护自身利益的角度成为行政活动的积极参与者和消极对抗者，及时发现、指示并参与矫正违法与不当行政行为。 新制度经济学派的公共选择理论也为民主向行政领域拓展提供了理论动力和分析视角。其“经济人”假设与交易政治学观点，交易成本经济学、产权经济学与制度创新理论揭示了这样一个规律：经济人假设不仅限于经济领域，而且存在于政治领域，他们都是出自追求个人利益最大化的动机；政治行为也同经济行为一样，是一种交易关系；在交易关系中，公民是公共物品的消费者，政府是公共物品的提供者，消费者的目的是在同等付费的情况下享受尽可能多的优质服务，政府的目的则是以尽可能以高效率的公共产品的生产与服务争取消费者的支持；政府存在的理由是市场交易成本太高，政府存在的目的就是致力于降低交易成本，如果政府行为的交易成本高于市场交易成本，政府便失去了存在的价值；要降低交易成本就必须建立完善的产权制度，只有不断进行制度创新，才能建立合理的产权制度，才能促进社会资源的有效配置、社会的不断进步和发展。既然在政治领域活动的政治家和官员也是以追求个人利益最大化为动机的经济人，那么政府及其工作人员都是以追求公共利益为目标，且大公无私的假设便失去其存在的伦理基础。既然政治行为也是交易关系，那么，便没有任何理由不让公民参与交易过程的始终，让其通过监督降低交易成本，在同等付费的情况下尽可能多的获取满意服务。 从实践上看，民主限于政治领域有其产生和存在的前提条件和制度环境，一旦条件和环境发生变化，其有效性必然被削弱或完全丧失。政治民主对应的制度环境是议会绝对主权与形式法治。但是，20世纪以后，议会大权旁落和行政权扩张在各国已是不争的事实，国家权力重心已由议会转到了政府；严格强调法律条文对行政权的形式约束，而不考虑授权法的目的、法律精神、行政行为内容对公民权利实际影响的形式法治，已让位于强调行政权力的行使不仅要在形式上合乎静态的法律条文，更要在内容上合乎动态的法，即合乎法的精神，合乎法律制定的目的，合乎保障公民合法权益需要的实质法治。通过控制议会，继而控制政府的民主政治理论，已逐步被政府的权力膨胀甚至议会被控制的无情现实所代替。因而，作为国家权力主体的公民直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用便是一种历史演进的必然逻辑。 尤其不能忽略的是，电脑网络为人类创造了一个特殊的、虚拟的空间，造就了一种新的政治现象——数字化民主。它带来了权力的分散和直接民主的复兴[1]，为人们通过信息的即时即得创造更深层次的民主提供了技术支持。民主变得更直接了，更平等了，更便捷了。一个受过教育的公民，可以利用遍布各地的电脑网络，直接参与自身感兴趣的、与切身利益相关的行政决策。显然，网络将要或已经成为政治民主向行政民主、间接民主向直接民主演进的助推器。
