一、引论 有关治理的讨论是学界近年来兴起的新课题，学者们在治理的含义、特征、流派、模式、层次、适用性以及对当代中国政治发展的启示等方面展开了广泛而深入的研究。然而治理本身的含义因学者们的理解不一而显得十分模糊与混乱。笔者以为，在人们公认治理不同于统治的前提下，当前有关治理的争论可以划分为三个层次。在哲学层面上，大家关心的是国家与社会的关系。这本是政治哲学的一个基础命题，以俞可平先生为代表的学者认为，作为善治的治理体现了国家权力向社会的回归，它要求国家与社会之间良好的合作。一个健全的公民社会是善治的现实基础。（注；俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第11页。）在技术层面上，则出现了作为新公共管理运动的治理和关于非政府组织的讨论。这是政治哲学层次在现实中具体操作的体现。新公共管理运动下政府改革开始尝试按市场化运作，引入某种企业家精神。非政府组织(NGO)的讨论在国内还很不成熟，刚刚兴起，但其基本主张则是要通过NGO的活动，在与政府的制约与合作中促进公私利益的发展。第三个层次是制度层面。在这个层面上，国内的研究还很乏力。而这个层次恰是联系前二个层次的关键，是一系列价值与思想的载体。治理归根到底要通过制度来实现。 在当前，首先从经济学中发展而来并广泛影响政治、历史等其它学科的新制度主义大大拓宽了制度的涵义。新制度主义的众多学派对制度的认识也各不相同，有的学者把制度理解为一种均衡，是行为者间稳定的行为方式；有的则认为它是一种规范与规则。这就不仅包括正式的宪法、法律、组织形式、结构规则、官僚的技术执行程序，还包括文化、意识形态、风俗、惯例、道德等。（注；朱德米：《新制度主义政治学的兴起》，《复旦学报》，2001年版，第3页。）它们都会影响人们的行为，对经济与政治发展起着某种决定性的作用。如此说来，以上第一、三两个方面也都是一种制度形式。因此，本文这第二个层次所说的制度还是指某种正式的宪法、政府结构与决策规则等传统意义上的（民主）宪政制度。这三者之间的关系表现为，第一层次体现了一种政治社会学意义上制度关系，它必须以第二、三层次的制度安排体现出来，并受其内容的制约。若后二者制度得当，会促进它，反之则损害它。第二层次，即正式宪政制度相比于第三层次政府活动的技术性规则，更具有根本性，直接制约着其质量的优劣与效率的高低。 根据这样的认识，在下面，本文将说明西方民主治理模式的特征，指明其中存在的问题及其指向——宪政制度需要改进，探讨一些有关的宪政制度改革设计，这种种制度改革设计思想是针对什么问题、怎样形成的？对这种新的宪政制度设计作一评说，并指明它对当今中国转型期进行治理的启示。 因此，本文主旨即在于通过探讨西方思想家有关宪政制度设计的思考，指出宪政制度安排对治理的重要作用。 二、民主治理模式的特征 在资产阶级革命胜利之初，西方国家无一例外地对市场经济实行自由放任，只是充当守夜人式的保护角色。当时的这种保护式民主从理论上讲主要涵盖四个方面的内容：(1)人民主权学说。因战胜封建专制而深入人心，它强调法律面前人人平等，国家最高权力通过选举为人民所拥有；(2)议会至上的代议制政府理论。无论是总统制还是内阁制政府，由民选代表组成议员作为国家最高立法机关，指导和监督着整个政府的运作；(3)权力制约。这实际上是民主的宪政安排。民主意味着权力由人民行使，但一些思想家如托克维尔、密尔等人也认识到了由此而来的多数暴政问题，是故要对人民的权力进行制约，以防止国家籍民主之名侵犯自由。这主要体现为三权分立制度。(4)最小国家论。这时的国家只是社会的仲裁者，其权力和范围受到了广泛限制。国家与社会分离且制衡，它充当的是保护角色，而不能介入市场之中。 但是，随着资本主义的发展，市场万能的神话破灭了。在多场经济危机，尤其是在1929年爆发的世界性经济危机的冲击下，以罗斯福政府为代表的西方国家开始奉行国家积极干预的凯恩斯主义。政府正式开始承担一系列的经济与社会功能，而这种职能的扩张，也导致其政府结构重心发生了变化，由立法机关转向行政机关。主要由于技术原因，行政机关在国家承担众多的经济社会功能时扮演着核心角色。这样，在国家积极干预市场运行的条件下，西方国家逐步形成了民主治理模式，即国家与社会的合作与制衡，它取代了自由放任下国家与社会的分离与制衡。同先前的民主保护模式相比，民主治理模式下，权力制约与保护自由这一传统理论为如何有效地治理国家所取代，它体现出以下几个特征。 第一，公共利益优先。过去国家主要取向是保护公民权利与自由，现在国家更多地是考虑社会的整体效益，如何提供有效的公共产品、塑造统一的市场秩序、进行宏观调控，保障最基本的社会福利等。国家实现这些目标的主要工具除了议会的立法之外，便是政府的经济社会政策。但是，西方国家是一个利益多元化的国家，各种利益相互竞争冲突。于是，在这公共利益与局部利益关系中，人们自然而然地就注意到了决策问题。有关政府与议会的决策研究成为新近的热点。不过，以公共选择学派为代表的一些研究却从中发现了民主体制致命的弱点，即民主的决策规则使公共利益很难实现。
