［中图分类号］G40-011 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-642X(2003)01-0070-08 教育制度的根本问题是人们对教育制度的认同、遵守问题，没有人认同、遵守或大多数人都有意违反的教育制度就是无效的教育制度。所谓教育制度认同就是指公民对一教育制度框架体系在价值上的承认与肯定，认为它是基本正义的，自己愿意遵守与维护这一教育制度体系。可见，教育制度认同是遵守教育制度的前提。教育制度认同内在包含着两个方面的内容：一是价值上的肯定，一是有转化为教育行为的现实趋势与取向。在这个教育制度体系中，每一个成员都以一种拥有平等的基本自由权利的公民身份存在，并通过相互合作活动，可以共同合理互利。[1](P4-10)合理互利不同于简单互惠。教育制度认同是一种出于理性对教育制度体系质的规定与肯定，它有两个方面的含义：一方面是对其发生学的原则的肯定，它是公民自由实践活动过程中的自由产物，另一方面是对其过程与结果的肯定，它是公民平等合作的过程，并能有效预期共同合理互利。不仅如此，正由于教育制度体系的这种合理性，它又同时获得公民的一种情感上的认同。如是，这种教育制度体系，又反过来从公民的理性、情感中得到滋养与巩固。 这样，我们必须思考的一个基本问题就是：教育制度应当具备什么样的有效性结构才能为人们所认同并遵守，从而才能发挥其应有的作用呢？什么样的教育制度才具有有效性呢？就教育制度而言，我们认为，从有效性结构看，教育制度是权力、利益、价值观、文化、逻辑这五个要素的有机统一。正是这五个要素的统一，使人们认同、遵从教育制度成为可能。 一、准确反映特定社会的权力结构 准确反映特定社会的权力结构，这是教育制度获得有效性的首要条件。若是特定的教育制度安排会使社会上占主导地位的保守团体或组织机构的地位受到威胁；或者不能将社会上新出现的主要团体的权力要求体现到教育制度中来；或者在很长时间里都不能满足主要群体的期望，那么，这样的教育制度必将产生合法性危机，从而无法获得基本的有效性。 那么，什么是合法性呢？其实，合法性是一个多有歧义的概念。一般认为，合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑），则要看实际情境而定。”[2](P311-312)或者说，合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。”[3](P9)合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。按照哈贝马斯的限定，合法性是与政治秩序相联系的一个概念。他认为：“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性，只有它们才需要合法化。”[4](P184)正是从这个意义上，哈贝马斯指出：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[4](P184)或者说，“合法性的基础是同意”，是“对统治的同意”。[5](P6)因此，我们在哈贝马斯这里看到的是政治秩序能够得以认同的“价值”，而不是得以认同的“事实”，他所强调的是政治合法性赖以存在的价值基础。哈贝马斯是把对合法性危机的分析作为合法性理论研究基础的切入点的。他关于合法性危机的描述就是要揭示这种危机背后的价值因素的缺失，而他的“交往行为”理论只不过是走向道德价值目标的通路。在他的理论中，最为核心的部分是提供价值判断的标准。作为规范和调节人的教育行为与关系的教育制度，是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此，我们是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育制度的合法性，是指教育制度符合社会已然存在的权力结构及其变化趋势、符合人们的正义要求，并由此在社会范围内被承认、认可、接受和遵守。合法性问题是构成教育制度的根据的根本性问题。合法性是教育制度被承认的基础，也是教育制度合法化的前提。什么是有效性呢？有效性也是一个多有歧义的概念。我们这里所讨论的教育制度的有效性是指教育制度的效能，是效益、效率、效果的统一，其含义是指教育制度活动以最小的代价获得具有最大化正价值的制度效果，是教育制度功能和效益的最大化。为了更好地分析和思考教育制度的有效性问题，我们可以借鉴法理学和法哲学研究的成果。法理学和法哲学的研究涉及了法律规范的有效性问题。凯尔森认为：“法律效力的意思是法律规范是有约束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范。”[6](P42)他对法律规范的效力(validity)与法律规范的实效(efficacy)作了明确的区分。当我们说一个法律规范对某些人是“有效力的”，并不是说某个人或某些人“要”其他人在一定方式下行为，因为如果不存在这样的意志，法律规范还是有效力的。当我们说一个法律规范对某些人是有效力的，并不是说一些人实际上就在这种方式下行为，因为即使这些人并不那样行为，法律规范对他们也是有效力的。[6](P39)根据这一分析，我们可以说，教育制度的效力是指教育制度的约束力，教育制度的实效则是指具有教育制度的效力的教育制度的实际实施结果。教育制度的效力主要依赖于教育制度的形式有效性，即哪一个国家机关按照何种程序制定的教育制度才具有教育制度的效力。如在中国，除了由宪法和法律授予相应规范性教育制度文件创制权的国家机构外，其他国家机关的规范性教育文件则不具有普遍的约束力和教育制度的效力。教育制度的效力是为了说明何种规范性教育文件才是教育制度，具有教育制度的约束力。而教育制度的实效则表示具有教育制度的效力的教育制度的实际实施状况，即是否被很好地实施。教育制度具有统一的效力，但教育制度的实施却不一定具有同样的实效。如中国改革开放以来制定了大量的教育制度，同一层次的规范性文件其教育制度的效力都是相同的，但其实施结果却不相同，甚至同一件教育制度在不同地区会受到不同的对待。所以，教育制度的效力是讨论“应然”状态的静止的教育制度是否符合一定的制度规格；教育制度的实效是分析“实然”状态的运动中的教育制度所产生的实际结果。 教育制度规范之所以具有有效性，是因为它符合社会已然存在的权力结构及其变化趋势、符合人们的正义要求，人们应当遵守它。从这个意义上说，教育制度的有效性与我们前面所讨论的教育制度的合法性是同一性质的问题。如果离开了教育制度的有效性，教育制度的实效就会受到威胁甚至丧失。我们讨论教育制度的有效性问题，主要是讨论教育制度的“实效”问题，即在实际的教育制度活动中制度的效能。教育制度的“实效”必须以其“应然”存在的根据为前提，即教育制度的有效性必须以教育制度的合法性为必要条件。教育制度的合法性与其有效性密切相关。 那么，合法性和有效性之间的关系究竟如何呢？李普塞特认为，从短期来看，效率很高但缺乏合法性的教育制度，要比效率相对低但合法性高的教育制度更不稳定。但从长期来看，长期保持效率的教育制度在延续几个世代以后可以得到合法性。在现代社会，这种有效性主要意味着持续不断的教育发展以及教育质量的不断提高。那些能够成功地适应产业发展要求的国家，那些能够成功地为产业发展提供高质量人才的国家，国内的各种纠纷最少，而且会保持它们的传统的合法性，或者培养新的强有力的同质文化的象征。也就是说，教育制度的合法性需要教育制度的绩效来保障。[7](P59-60) 可见，准确反映社会已然存在的权力结构及其变化趋势，是教育制度获得合法性进而产生有效性的前提。 二、真实反映各种现实利益关系及其变化趋势 真实反映各种现实利益关系及其变化趋势，是教育制度获得有效性的另一个基本条件。这其实就是马克思所说的法律制度反映了、也应当反映特定社会经济结构思想的光大和应用。从本质上说，教育制度就是对社会利益结构的规范，教育制度执行的最终结果就是对利益的调整与稳定。在现代社会中，各种社会问题、教育问题上的冲突基本上发生在有组织的群体之间，而不是发生在孤立的个体之间，正如戴维·杜鲁门所说：“哪里存在利益分歧，哪里就存在产生利益集团的可能性。”[5](P196)即交换和冲突是发生在不同的利益集团之间。戴维·杜鲁门在他的代表性著作《政府过程》一书中，把利益集团界定为“一个具有共同态度的群体”，通过影响政府而“向社会中的其他群体提出一定的利益要求或某种声明。”[5](P195)贝利则把利益集团界定为“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体。”[8](P239)利益集团之间在规模、资源、力量和政治导向上有着显著区别，但有一个共同因素就是成员间存在着某种程度的共享利益。在当代社会生活中，利益集团得到了很大发展，已成为社会政治、经济、文化教育体系的不可或缺的重要组成部分，对于政治、经济、文化教育生活和政府各项制度的制定、修订、实施具有重要影响。在利益集团多元化的现代社会中，教育制度的制定必定遇到一个公共选择的问题，而公共政策的每个问题都包含各种彼此不同而经常是冲突的利益。在这一公共选择过程中，不同利益集团在对资源的控制和分配、结构位置和行动的可能性等方面是不等同的，他们之间的权力和影响是严重不对称的。有些集团处于明显的优势，他们的行动对教育制度的选择能产生重大影响，或者说他们的政治支持对领导人的最大化行为选择具有更为重要的影响，而处于劣势的集团，他们在政治机器这个庞然大物面前显得无足轻重，无力发出自己的“声音”。即使发出自己微弱的颤音，也不会引起领导人的关注和强势集团的注意。这样的权力差序，即不同利益集团行动能力和与权力相关性位置的差异，直接影响到教育制度安排和教育制度选择。由于教育制度安排的变动经常引起不同集团中教育资源、教育机会乃至教育权力的重新分配，并总会引起那些受损者的反对，因此，如果教育制度变动中受损的是强势集团，那么领导人往往会担心自己的政治支持受到削弱、社会稳定受到威胁、教育秩序受到破坏而“屈从”于强势集团，进而对教育制度的重新选择和调整熟视无睹。简言之，利益关系在权力结构上的不均衡，会影响教育制度有效性。
