教育政策是整个教育工作的基本依据，教育政策议题的确定是整个教育政策进程的起点。美国学者利文斯指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要。”（注：转引自李成智：《公共政策》，团结出版社2000年版，第83页。）如果盲目地确定教育政策议题，并在此基础上制定和执行教育政策，势必造成大量人、财、物的浪费，拖延对真正问题的解决。教育政策议题的滞延确定导致的教育政策制定和执行的推迟必然会使本来可以在潜在状态或苗头时期能解决的小问题，恶化为需要投入极大成本才能解决的严重问题。同样，在时机不成熟时，便急于求成，对教育政策议题的匆忙确定也会造成对解决教育问题不应有的障碍。 袁振国在分析、考察教育问题是否值得进入政策议题时提供了7项思维要点：首先，教育问题的影响有多大。是全国性的问题，还是地方性的问题或某一地区的问题？是持久性的问题，还是突发性的问题？其次，问题是否清楚。问题的本质是什么？起因是什么？涉及的主要对象是哪些人？第三，问题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度？在人们认识中严重到什么程度？对这两种程度差异的正确判断，直接关系到政策的及时性及分寸。第四，影响问题的因素。问题是由教育自身的原因引起还是社会问题在教育上的反映？第五，代价。解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大？第六，是否具有导向性。是否优先考虑代表发展和变化的未来趋势的问题？第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标？（注：袁振国：《中国教育政策评论2001》，教育科学出版社2001年版，第1～4页。）这些思维要点在确定教育政策议题时必须加以考虑。 卡尔·帕顿和大卫·沙维奇认为，界定问题是政策分析中关键的一步。他们主要列举了实用主义方法和社会标准研究方法来识别和限定问题，列举了确定问题的7个步骤：(1)思考这个问题。即在方法允许的范围内对观察到的情形作出准确而完整的描述。(2)勾划出这个问题边界的轮廓。详细说明问题存在的地点，已存在了多长时间，以及对这一问题的形成产生影响的历史性事件。(3)建立事实根据。(4)列出目的和目标。问题的解决方法是否可以接受将取决于行动者各自的目的和目标。(5)弄清政策封界。(6)展示潜在的成本与收益。(7)检查这个问题的陈述。考虑问题的陈述是否适合行动的需要，是否提供了可能选择的变通办法的线索。另外，他们还提供了一些界定问题过程中所使用的基本方法（注：（美）卡尔·帕顿、大卫·沙维奇著，孙兰芝、胡启生等译：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2001年版，第147～154页。）。这些步骤和方法对我们确定教育政策议题有很大借鉴意义。 本文将以企业办中小学脱离问题的研究为案例（之所以选择这个案例，一方面是因为笔者曾参加对这个问题的研究，另一方面是因为运用这个案例能较好地说明要探讨的问题），对以下几个核心问题进行探讨。 一、以什么程序确定教育政策议题 关于如何确定某一教育问题可以进入教育政策议题，不同国家、同一国家不同时期的教育政策研究者和制定者会采取不同的标准和方式。有些会采取个别专家或者部分利益群体强有力的建议，不经过讨论和更深入的研究，主管者自己就可作出决定，这是非程序化方式。有些则按照一定的程序，通过科学的文献调研和实地调研、严格的定量定性分析来确定，这是程序化方式。 非程序化方式在议题确定时速度快、耗资少，但是由于信息可能不够全面、主观因素强，严重时会导致对议题的错误判断。原因有二：一是，不同利益群体会从不同利益出发，对同一问题有不同看法，个别专家或者部分利益群体只代表了他们那些利益群体的观点，难以从全局出发；二是，个别专家或者部分利益群体可能受自己周围环境的影响，并没有了解到客观事实的全部真相。如果在对中小学脱离问题的研究中，主管人员以非程序化的方式作出决定，只听取单方面的意见，虽然议题确定的速度快、耗资少，但势必难以全面把握全国各地在企业办中小学脱离问题上存在的巨大差异，对问题作出不符合实际的判断，从而妨碍问题的真正解决。 程序化方式首先需要针对不同地区、不同的调查对象对问题进行文献调研(document research)和实地调研(field research)。文献调研就是考察相关文献，包括理论和事实根据，以及查明现存的原始资料来源；实地调研包括访谈和收集第一手数据以及普查等。文献调研可以帮助澄清问题发生、变化和发展的根源；实地调研有助于收集真实可靠的数据，掌握问题的目前客观状况和人们在主观上对该问题的认识状况。其次，在有了充分信息的基础上，需要多方人士参与确定。在当今信息传播十分便捷，社会经济发展较快，人们各方面素质普遍提高的情况下，这是一种理想的确定教育政策议题的方式，原因在于它通过实地调研，收集到了实际数据和各利益群体的观点。它不仅对目前的状况进行了实地调研，而且还对以往的情况进行了文献分析，对问题的产生和变化过程有来自各方面的较为客观全面的信息。 为了避免非程序化方式容易造成的失误，对企业办中小学脱离问题的研究是以程序化方式进行的。首先，有关政府部门成立了研究小组，制定了研究方案。然后，经过大量的文献调研，对问题产生的政治、经济和教育背景及问题产生的根源进行了系统的分析，并选取一些典型省、市的不同行业，对目前我国企业办中小学脱离问题的实际状况和有关各方对这一问题的认识进行了实地调研，考察了从政府鼓励企业办中小学，到随着我国经济体制改革，企业办中小学出现越来越多的问题，再到引起对这个问题的密切关注的整个过程。在此基础上，研究小组组织了相关的政府部门人员、专家学者和牵涉到的各部委中有关负责人员进行了多次讨论，对该问题是否应该成为政策议题，如果成为政策议题应针对什么情况采取什么对应政策，这种对应政策对问题的解决能够达到什么程度，对各部委所辖企业造成什么影响，对其他政策（比如企业教育费附加）会带来什么影响等问题进行了深入的探讨。这样，对企业办中小学脱离问题的产生、发展变化和有关各方对这一问题的认识等信息就有了较为全面的了解。因之，这种程序化的方式是一种较为科学、合理的确定教育政策议题的方式。
