由现代政府理念的奠基石——社会契约理论与人民主权理论进一步推论，必然得出政府是辖域内全体公众的集体作品，其合法性来自公众的同意，其权力源于公众的权力让度，其职责在于代表公众利益行使公共权力，为公众谋取福利。也即公众与政府间存在着一种事实上的委托代理关系。公众与政府的委托代理关系决定了公众与政府不是同一层次上的二元主体。公众与政府是权力拥有者与权力具体行使者的关系，是所有者与经营者的关系，政府作为代理人是公众为满足需要而构建的工具性、技术性组织。或者用穆勒的话说，政府是“做成的”不是“长成的”。这种基于现代政府理念对政府位置的科学陈述，为跳出在这一问题上老是作“圆周运动”的状况打开了缺口。而且，它丝毫不具有贬低政府地位与作用的意思，恰恰相反，它表明了政府在社会中独一无二、不可替代的位置。 一、政府代理身份的确立与价值指涉 在政府理论中，政府公职人员被赋予代理人的政治身份，其意义丝毫不比君权神授的破除逊色。如果说破除君权（乃至整个公共权力）神授，把政府权力从上帝那里拉回人世间，为其准确归位奠定了基础，那么，代理人的确立则更进一步为回到人世间的公共权力安排了合适的位子，表明了政府之于其母体——社会公众的从属性，并指明了作这种安排的理由与机制。这可以称之为公共权力的第二次归位。名正方能言顺，称谓的准确是探视该事物合法性的“窗子”。“代理人”反映着政府理念的变革，同时，也体现着政府公职人员的行为路向。 代理人曾被霍布斯称作“代表、代表者、副手、副牧师、代诉人、代理人、公诉人、公诉人扮演者等”，是“言行得到被代表者的承认”、“根据授权而行动”[1](P123)之人。这实际上已经指明了代理活动的要旨：首先是代理人的合法性问题。即代理人及其行为是否得到了被代理人即委托人的承认，包括代理人产生的方式途径，代理人的身份定位，确立代理人权限的法律性文本的民主程度，等等。这是认识政治公平程度与政府效率的基本视角。 其次是代理事务的范围问题。在某种意义上，也可称作代理权限、代理职权等。从委托代理理论的角度，政府职权确立决不是政府自身的事，政府不能为自己授权，也不便于为自己划定权限范围。而是一个公众授权问题，体现着国家的民主程度与公众参与状况。它意味着在国家中公众的自由权利是第一位的，政府的作为是第二位的，是公众把无力单独或以团体的身份为、不愿为、不方便为的事委托给政府。这是自由民主理念和有限政府理念的重要依据。而在专制体制下，一切都颠倒了，政府变得无所不能，由它规定公众的权利范围与自由边界。克服这种本末倒置的现象，需要解决三个方面的问题：一是公众要有授权者意识。霍布斯早就提醒说：“一个人如果和代理人或代表订约而不知道他有多大授权的话，那么发生危险时就要由自己负责。”[1](P123)在历史上，公众权力主体地位的迷失，是政府公共性缺失（或称政府私性、权力私有化）的必然结果，公众也的确承担了过重、过长、过大的责任。好在本然的东西是无法永远遮蔽的，应当回复的终究要回复。公民“纳税人”意识的觉醒可以认作是一种呼应，若能伴之以“委托人”意识的宣扬，则更能反映历史与逻辑的真实。当然，公众具备权力主体意识并不能使所有问题都得到解决，但却是解决相关问题的基本前提；二是科学地确立政府的权限范围。通常，公众的授权是一种选择性行为，即使是在公众参与发达的国家，公众一般也并没有明确的授权计划，而往往是从学者或政府组织提供的备选方案中加以选择。对政府权限的设计，长期以来一直是政治学界特别是政府理论研究者的热门话题。经济学、社会学、法学界的学者也都从自己的角度对这一问题作出界定。在经济学界，围绕政府干预与市场调节问题及相关理论的研究，成就了几位诺贝尔奖获得者。可以说，公认有成就的经济学家包括斯密、凯恩斯、哈耶克、弗里德曼等大都对这一问题有系统论述。在这个领域，争议自然是不可避免地激烈，观点之间分歧巨大。而这一问题强烈的实践性和现实干预性，更加重了这一论争。在中国历史上，也长期存在着主张政府全面干预经济生活的“轻重论”和主张自由放任的“善因论”之争，尽管“轻重论”被历代统治者奉为圭臬，但“善因论”也绵延不绝。梁启超甚至认为，汉代史学家司马迁提出的政府对国民经济活动“善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”的“善因论”与“西土所论，有若合符”（注：梁启超：《〈史记·货殖列传〉今义》，参见才婉茹：《中国历史上的放任经济思想》，《经济学消息报》第433期，2001年4月20日。）；三是代理人要严格按照授权行事。“根据授权行事便是根据具有这种权利的人的委托或准许行事。”[1](P123)这一点在现实中落实的难度最大，权力主体的分散化及监督乏力、代理人对权力的喜好及权力扩张，以及难以形成可操作性的授权机制等都是障碍性因素。本文无意于用大量篇幅界定政府的职权范围，因为这一直是政府理论研究的显学，相关的研究已提供了大量的信息。而旨在说明：一是政府作为公众的选择性设计，其行事与作为能力不是天然的，政府不能与民争权、与民争事、与民争利，只要公众愿意做、方便做和有能力做的，政府都不能越俎代庖。事实上，社会发展的真正动力和创造性都在民间，在政府强力为之的地方，往往不是揠苗助长，就是削足适履，从而导致均衡的破坏或无效率；二是只由政府自身设计政府职能权限和由此决定的机构与人员配置数量规模，是不符合民主原则的，对于已经膨胀的政府而言，在职能转变、机构改革、人员精简等方面更应当有委托人的决策参与。 最后是代理人的行为动机与行为方式问题。即代理人用什么方式、以什么途径、持什么心态实施代理活动及由此带来的不同效应问题。 二、政府的代理行为与产出 1.代理活动的效用依据 政府存在的必要性与政府人的行为理性，为“政府是人类社会必要之恶”的观念奠定了更加坚实的理论依据。作为美国政府体制设计思想先师的汉密尔顿和麦迪逊有言：“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2](P264)现实情况是，政府职位只能是由芸芸众生中的部分普通凡人来充当的，这里面也许会有天使般的人物或在某时某事上是天使，但不能保证全部都是。必须指出的是，政府有可能成为私人利益的提供场所的问题并不是政府的本性。从本然的角度看，政府是公共利益场所，是政府必须由人充任的现实产生了这种隐忧。就是说，它是政府的次生物，它的存在只是增加了委托代理活动的交易费用，增加了制度设计与法律实施的成本，增加了公众对政府预期即政府目标实现的难度，自然也会影响到政府效能的发挥。但政府不会因之改变本性，也不会因之而失却对公众的效用。政府是通过为公众提供合要求的产出品——服务、安全、公共物品、产权结构、社会秩序等而确立起合法性依据的。政府能否利用自身的行为能力保质保量地完成代理职责，是其是否称职的标志。可见，代理活动实施在委托代理关系中居于中心地位。 对政府权能或称代理权能（注：在此须注意政府权能与政府权限的差别，权限是在科学沦证的基础上以法律的形式确立下来的责权范围，是不能随意更易的，权能则是利用公共权力实现这些权限的能力。）的设计，同样是一个容易导入两难选择的悖论性命题，权能过强，则张扬政府的自利属性，危及社会并扩大政府的负外部性；权能过弱，则削减政府的办事能力，致使政府无力完成公众所托付的任务，同样危及社会。两相权衡，还是应当更多地强调增强政府权能。政府的一切价值与效用都体现在代理任务的完成上，没有充分的权能是不可想像的。政府代理权限的不适当扩大与不适当行使，只是一种代理失当，而完不成代理任务则是代理失败。二者在性质上是不同的，也会导致不同的结果。对现实国家的分析表明，民主自由与政府权威并不是矛盾的，一个真正强大的国家既不是公众强有力而政府软弱的国家，更不是政府强硬而公众猥琐的国家，而是一个社会公众充分舒展、政府治理权威高效的国家。因而，树立政府权威，保障政府对社会的整治威力、法律实施力和政策号召力，保证政府在权限内的整治力度，是一个国家政治与社会发展之根本。而且，社会的分工、分化越发达，科技经济越进步，政府的作用就越彰显，权威就越必要。
