超越官僚制是当今行政改革的吁求，但是如何才能真正地超越官僚制呢？从国外的一些实践来看，官僚制似乎是不可超越的。我们认为，官僚制的不可超越性是由于理论研究的不足和行政改革实践的盲目性造成的假象，也就是说，是由于没有深刻剖析官僚制的实质而造成的。我们这里的研究，就是要抓住官僚制的统治视角这个人人习以为常的问题加以分析，揭示超越官僚制的根本出路。 一、从官僚体系研究到官僚制理论 根据马克斯·韦伯的观点，官僚制是与理性的国家秩序联系在一起的，在古代的中国、印度、埃及以及中古的欧洲，都存在过官僚制的原型。但是，现代官僚制是在新教伦理的自我否定中产生的，是作为近代社会科学技术进步和工业化进程的结果出现的。当然，对于近代社会的发展来说，科学技术的进步、工业化和官僚制的出现是一个整体的运动过程。这三个方面是互相联系在一起，并相互促进的。但是，与人们对科学技术发展的关注，对工业化的研究相比，关于官僚制问题的研究在一个相当长的时期内是相对薄弱的。所以，马克斯·韦伯对这一问题的研究对于近代以来的思想史和学术史来说是有着开拓性贡献的。正是由于马克斯·韦伯对东西方官僚制作了系统性的考察并作出现代官僚制的合理性设计之后，官僚制的问题才引起了学术界的广泛关注。 当然，如果说在韦伯之前，官僚制的问题一直处于思想界的视界之外也是不合乎事实的，实际上许多思想家都从不同的角度对官僚制作出了探讨并提出自己的研究意见，由于关于这个问题的探讨并不处于思想家们的学术中心，所以，往往不能引起人们的特别关注。比如，黑格尔就曾对官僚制的问题作过比较深入的定性研究。当然，官僚制的概念是由韦伯提出的，在韦伯之前关于这一问题的探讨只能看作为对官僚体系的描述和规定。 黑格尔在《法哲学原理》中对官僚体系作了探讨，这是由于他的哲学建构的需要。因为，他与启蒙思想家不同，启蒙思想家们的注意力集中在为成长起来的近现代社会提供一般性的原则，而黑格尔所要描绘的是绝对精神在现象界中的各种反映。所以，官僚体系作为绝对精神在现象界中的一个组成部分，必须由黑格尔为它作出规定。尽管黑格尔对官僚体系的规定被马克思解读为替普鲁士官僚体系的辩护，其实在黑格尔那里更多地是从属于哲学建构的需要。至于客观上起到了为普鲁士官僚体系进行合理性辩护的作用，那是作为哲学建构的逻辑结果出现的。 根据黑格尔的逻辑，国家是与社会分裂着的，国家所代表的是人类活动的理性与普遍原则。至于官僚体系以及构成官僚体系的官僚，在黑格尔看来，则是国家与社会的中介物。通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达到统一。我们知道，在辩证法的哲学思辨中，中介的概念是有着极其特殊的地位的，因为，辩证法的正题、反题和合题，都是通过中介而得到实现的，中介的概念是一切辩证思维得以成立的最为基本的要素。如果把社会现实中的某一存在物或存在形态称作为中介的因素，那无疑是对这个要素的社会地位以最高形式的评价。也就是说，黑格尔把官僚体系及构成这个体系的官僚看作是国家与社会之间的中介，也意味着国家与社会的整体性是根源于官僚体系及其官僚的，是由于官僚体系和官僚的存在才赋予了分裂状态中的国家与社会以整体性甚至有机性。可见，黑格尔给予官僚体系及其官僚以高度的评价：其一，官僚体系及其官僚在性质上属于国家与市民社会的中介；其二，官僚体系及其官僚的作用在于赋予了国家与社会相统一的整体性。 鉴于黑格尔给予官僚体系及其官僚以如此重要的地位，所以马克思在《黑格尔法哲学批判》中就不可能不对这个问题发表意见。马克思的观点大致包括两个方面的内容：其一，马克思认为，官僚是在国家中形成的特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能发生关系在于国家脱离了社会，并且因此在国家—官僚—市民社会之间，马克思认为存在两种表面的肯定关系，一方面，官僚不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表；另一方面，在市民与官僚之间又有着这样的关系，那就是每个市民都有着成为国家官吏的可能性，把这种可能性转化为现实性的途径在于市民具有必需的国家知识。其二，马克思认识到官僚是依照形式主义的那种千篇一律的精神行事的，并且创造出了一种幻想的普遍利益，也就是说，官僚阶层自身本来是属于特殊利益集团的，但他们却硬把自己当作普遍利益的化身。官僚体系所拥有的实际上是一个知识等级制度，但他们将知识转变为神话和秘密，将官员们束缚在追逐升迁的职业中，并保证他们比其他人有更大的稳定、安全。 从马克思的这一思想看来，马克思是否定关于官僚体系及其官僚是国家与社会的中介的看法的，尽管马克思这时尚未具有明确的阶级分析理论，但他却深刻地看到普鲁士国家的官僚体系及其官僚是这个国家的组成部分，与这个国家一样，它也是与社会、与人民对立的。从这之中，无疑是可以得出革命的结论的。也就是说，国家与社会对立的状态不可能通过官僚体系及其官僚这一虚构出来的中介而被中和，反而官僚体系及其官僚会进一步地推动国家与社会的分离乃至对立。因而，否定国家的行动也理所应当地包含着对官僚体系及其官僚的否定。通过这样的革命，彻底告别官僚体制的等级制度，实现整个社会的普遍的公平正义。无疑，马克思根据普鲁士的现状所提出的与黑格完全不同的结论是对官僚体系及其官僚的客观描述，几乎在文官制度正式出现之前的整个社会历史阶段中官僚都是马克思所描述的那类存在物。 但是，现代公共行政却表现出了另一种情况，最起码在理论上表现出了对黑格尔理论的复活。即公共领域与私人领域相分离，行政人员作为公共领域中的活动主体，同时又是公共领域与私人领域联系的桥梁。而且，从现实的角度看，任何一个社会都不可能否定官僚体系及其官僚存在的合理性，一个没有官僚的社会迄今为止还属于一个空想的社会。既然这样，那么问题就必须被转换成对官僚体系及其官僚如何定位的问题，以及如何规范官僚体系及其官僚的问题。韦伯的官僚制理论就是因应这种需要而展开的。
