〔摘要〕 行政效率的本质内容是对行政权力的运行方向和运行时效的反映。提高行政效率的前提是实现对行政权力的有效制约。行政监督作为行政权力的制约形式，其对行政效率的制约作用贯穿于行政授权和行政权力运行的全过程，发生于全过程的每一个环节。 〔关键词〕 行政监督 行政效率 行政权力 何谓行政监督，各种著作仁者见仁、智者见智。台湾学者认为，行政监督有广狭之分。狭义的行政监督专指上级行政官署对下级行政官署的行政行为的监督；广义的行政监督则兼指行政官署对于公共团体，其他赋予国家公权者以及下级行政官署所实施的监督〔1〕。 另一种观点认为，“行政监督是国家行政机关按照法定的权限、程序和方式，对行政机关自身的行政行为和各社会组织、企业事业单位以及公民个人的各种行为活动的合法性、有效性，进行的行政性监察督导。”〔2 〕这种观点实际是第一种观点的广义说。还有一种观点认为，在我国，“行政监督是指党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义的民主原则和法制原则所实施的监察和督导”〔3〕。 这种观点把“行政监督”的含义界定为“监督行政”。本文将从第三种界定来探讨行政监督对行政效率的制约机制。 一、行政效率与行政权力的内在联系及其行政权力制约的必要性 行政效率作为行政管理的核心问题，其本质内容是对行政权力的运行方向和运行时效的反映。因此，我们要研究行政监督对行政效率的制约机制，必须先从考察行政效率与行政权力的内在联系以及行政权力制约的必要性入手。 行政效率的内涵，首先是行政效果的问题，其次才是行政时效问题。在负效果的情况下，谈论时效是毫无意义的。只有在正效果的情况下讲究时效，才具有实质性意义。而行政管理的正负效果，正是行政权力的运行存在两个相反方向的反映。对此，恩格斯有过透彻的论述。他在考察了国家权力（暴力）的产生和发展史后，对国家权力在历史中的作用得出两点结论：“第一，一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的，随着社会成员由于原始公社的瓦解而变为私人生产者，因而和社会公共职能的执行者更加疏远，这种权力加强了。第二，在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”〔4〕行政权力作为国家权力的主要部分，更为集中地反映了国家权力的两重性作用。它通过制定和颁布行政管理法规、规定和采取行政措施，对国家内政、外交、财政、经济、国防、文化、教育、卫生等方面的行政事务进行管理，体现权力的运行方向，或是朝着有利于国家和人民的利益、有利于维护统治秩序、有利于社会发展的轨道运行，或是朝着相反方向运行。前一个方向将使行政管理取得正效果，后一个方向会使行政管理出现负效果。不论朝哪一个方向运行，行政权力还具有加快或拖延其发展速度的威力，以加深行政管理效果的程度。可见，行政效率的高低与行政权力的运行情况有着密不可分的关系，行政权力是行政效率的驱动力，行政效率是行政权力运行的外在表现。 既然行政效率取决于行政权力的运行方向和运行时效，那么，提高行政效率，其前提是使行政权力沿着正确的方向运行。但是，行政权力作为国家权力的主要部分，随时都存在逆向运行的可能，正如马克思主义所认为的，凡国家都是自居于社会之上，并日益与社会相分离的力量，具有与人民大众相分离的本质特征。由于强制他人服从是国家权力的永恒的特性，这种强制力不仅能够左右社会生活的基本方向，控制和维持社会秩序，而且能够使任何活动或行为获得合理性乃至合法性，因而它在被运用的过程中，极易对行使权力的主体产生腐蚀作用，为主体随心所欲、滥用权力、以权谋私提供实现的可能性。所以，要保证行政权力高效地沿着正向运行，以取得行政管理的正效果，很有必要从行政权力的内外部制约其运行，防止行政权力主体腐化变质，使行政权力逆向运行的可能性无法向现实性转化。 权力的制约原理是客观存在的普遍原理，自从国家产生以来，它就一直存在着并产生作用。早在古希腊时代，雅典的一些政治家，如梭伦、克利斯提尼、伯里克利等人，就已经认识到制约权力的必要性，在雅典的政治改革中主张实行分权制度和权力制约，在实践中形成了古代雅典式的权力制约机制。但是，最先自觉主动地运用权力制约原理来解决国家权力的正常运行的是资产阶级。在17、18世纪，约翰·李尔本、约翰·洛克、孟德斯鸠等资产阶级思想家、政治家，就发现了任何权力都应受制约的普遍原理，并提出在国家制度中实行分权和制衡的理论，即“二权分立”和“三权分立”。这一原理和理论，在西方资产阶级夺取了国家政权、建立资产阶级专政国家之后，被反复运用和发展，最后在美国的政治实践中获得了完整的形式——立体分权，即议会两院相互制约；立法、行政、司法三权分立相互制约；中央和地方实行分权相互制约。这个立体分权制度，被列入美国的《联邦宪法》之中。诚然，由于阶级本质所决定，这一立体分权制只能处理、调节资产阶级内部各个利益集团之间以及资产阶级整体利益和局部利益之间的矛盾，制约功能也只局限在资本主义国家政治权力内部，至于广大人民所能起到的制约作用是十分有限的。但是，分权制约机制在资产阶级政治实践中，对防止行政权力的膨胀和滥用，及时纠正行政决策错误，促使行政高效化，其作用又是非常明显的。而且，资本主义国家的权力制约形式的局限性，并没有否定权力制约原理，相反更加说明权力制约的必要性和普遍性。 在我国，国体是人民民主专政制，政体是全国人民代表大会制。这个政治制度的基本框架，规定我国行政权力的根源在人民。全体人民通过人民代表机关组织自己的政府，并通过制定宪法和法律，赋予政府各项职权。这样，从权力性质上保证了行政权的人民性。那么，对我国具有人民性的行政权，是否也有必要制约呢？回答是十分肯定的。因为根源于人民的行政权力，同样存在着背离人民利益而运行的可能，并在获得权力后很容易使这种可能变为现实。关于这一点，无论是理论，还是我国的政治实践，都有充分的证明。恩格斯说：“社会起初用简单分工办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求自己的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。这种情形不但在例如世袭的君主国内可以看到，而且在民主的共和国内也可以看到。”〔5〕也就是说， 社会公仆变成社会主人的情况，在任何形态的国家都可能出现。为什么呢？原因就在于，社会公仆作为“社会公共职能的执行者”，他们所执行的共同职能是社会所不能缺少的，而一旦“被指定去执行这种职能的人，……就获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益，他们在对这些人的关系上成为独立的人”。〔6〕当他们为了追求自己的特殊利益时， 他们就不能不、也具有条件变成脱离人民利益的主人，成为利用社会共同职能谋取私利的腐败分子。我国的政治实践充分证明这种情形的存在。如果说，“文革十年动乱”是整个国家权力逆向运行的表现，那么，改革开放以来出现的腐败现象和官僚主义，则是个别社会公仆成为社会主人、部分行政权成为谋取私利的工具的表现。前一种情形，效率成为毫无意义的命题，文革期间一些不正常的行政事务的“时效”是很高的，如“贯彻‘最高指示’不过夜”，但由于整个权力逆向运行，高“时效”只能加速其破坏性。后一种情形，则是对行政权威的直接亵渎和破坏，它从局部拖延了国家权力正常运行的速度。
