英语中的“管治”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。长期以来，“管治”一词专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构和行业。[1](P11)近十年来，“管治”概念无论是在内涵还是在应用方面都得到了更为广泛的发展。1989年世界银行在讨论当时的非洲环境问题时重新提出“管治”一词，在各研究领域引起巨大反响。在此背景下，1992年W·勃兰特创立了“世界管治委员会”，对“管治”概念进行广泛研究。20世纪90年代以来“管治”概念频繁出现于联合国、多边和双边机构、学术团体及民间志愿组织的出版物上，其应用领域从最初的环境问题蔓延至处理国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中，内容几乎涉及社会经济学科的各个领域，甚至成为一些国际性综合会议上讨论的中心议题。 传统用法或辞书上的解释，都以“管治”(governance)为“统治”(government)的同义词。但在愈来愈多有关“管治”的著作中，它的用法和内涵都发生了转移，它意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”[2](P652)。“管治”一词得以重新引起人们注意的重要原因在于“管治”与“统治”两词含义的区分。道先管治和统治最本质的区别在：统治的权威必须是政府，而管治虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机构；统治的主体一定是社会的公共机构，而管治的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与和私人机构、强制的与自愿的合作。所以，管理是一个比统治更广泛的概念。其次，管理过程中两者权力的方向不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过指定和实施政策，对社会公共事务实行单一方向的管理。而管治主要通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力方向是多元互动的，而不是单一自上而下的。[3]可见，与统治概念强调政府的垂直作用相比，管治更着重于政府、私营机构和市民之间的横向协调作用。 一、“管治”的基本含义 纵观其应用历程，“管治”概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的。在后来的几十年里，管治的模式逐渐应用于中央政府这一层次，并且推而广之以求解决国家之间的问题，即全球的管治(cosmoplitan governance)。 “管治”概念赢得广泛注意的时代背景即为20世纪70年代以来的治理危机，那时的国家“对解决小问题则嫌过大，对解决大问题则嫌过小”（丹尼尔·贝尔）。传统的政府，因其垂直的关系和臃肿的治理体系无法适应经济、社会、文化环境的快速变化，这也是与各种问题的复杂化及市民社会代理事务的多样化相联系的。作为反应，有关“管治”问题的讨论在国际的议事日程上日益显得重要，众多组织如世界银行(IBRD)、联合国开发署(UNDP)、经合组织(OECD)、联合国科教文组织(UNESCO)等都对管治提出了相关的定义。总结起来，主要包含以下几方面内容： 1.自组织(heterarchy)的调节方式 随着国家—市场—社会之间关系的根本性变化，出现了重要的经济及社会的新情况和新问题，这些问题再也不能简单地借助自上而下的国家计划或市场中介的无为而治的方式来解决了。正如沙尔普指出的那样：等级制的协调在当今已丧失其原有的优越性，这是由当今社会的种种特征决定的，如组织内部和部门之间以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，但又总是为时短暂地跨越原有的边界。[4](PP27-53) 而在这些情况下，自组织便是特别适合的协调方式。梅恩兹曾指出，自组织的典型逻辑就是谈判的逻辑，谋求通过谈判实现共同目的。杰索普根据需要协调的行为系统的类型将自组织分为三类：(1)人际关系的自组织。在人际关系网络中，个人代表其本人或其职能系统，但不要求特定的机构或组织承担义务。(2)组织间关系的自组织。以各组织有利益共同点、都掌握着必需的独立资源为基础，以各组织之间的谈判和正面协调为手段。(3)系统关系的自组织。以降低噪声干扰和进行负面协调为基础[5]。这三种自组织治理形式常在错综复杂的等级体制中相互联系。人际的信任使组织间的谈判较为顺利；组织间的对话促进系统之间的沟通交流；噪声干扰的减少又可通过增进相互理解和增强信心而促进人际的信任。[5](P35) 就自组织而言的管治虽有三个可能的层次（人际、组织和系统），但术语本身的使用却常限于第二个层次，专指涉及多种利害关系的特定机构或组织的行为方式、公私合营企业的合伙运作方式、以及其他有自主权但是相互依存的组织形成的战略联盟形式。然而，只要有关的机构、利害关系重大的持股者或组织是建立在不同机构序列或功能系统之上的，则与系统间调控有关的问题也会影响到“组织间关系的自组织”[5](P34)。 2.多样化的行为者(actors)现代社会中，国家正在逐步将责任进行转移，国家责任范围逐渐缩小而公民被给予越来越多的责任。责任的转移在体制上表现为公私部门界限的模糊，又转而体现为一系列不同于公私部门机构的出现。因而，管治理论认为，现代国家不应由国家进行垄断统治，而应由三方面行为者共同参与：政府部门(the public agency)，私营部门(the private agency)及第三部门(the third-sector agency)。[6](P23)
